新時期國企改革：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的PPP模式

 黨的十八屆三中全會提出要積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，作為有效結(jié)合國有資本和私人資本的PPP模式開始走進(jìn)國人的視野。PPP模式主要應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，通過引入私人資本，大大減輕政府財政負(fù)擔(dān)，提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運營效率。相比英國、法國等國家，我國PPP模式起步較晚，在實際應(yīng)用中還存在諸多問題，需要進(jìn)一步的探討與研究。

 

一、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域國企改革引入PPP模式的必要性

PPP（Public Private Partnership），即政府和社會資本合作，是一種涉及基礎(chǔ)設(shè)施的制度安排形式。按照制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理解，有效的制度安排是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵。在PPP模式中，鼓勵民營資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。PPP的實質(zhì)在于充分發(fā)揮政府部門和私營部門各自的稟賦優(yōu)勢，兼顧效率和公平的互補性合作，核心在于公私的伙伴關(guān)系。

中國是一個發(fā)展中國家，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，居民收入的持續(xù)提高，中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)開始向服務(wù)型轉(zhuǎn)型，城市化水平逐步提高，對基礎(chǔ)設(shè)施的需求也十分強(qiáng)勁。在建國初期，為了實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，趕超發(fā)達(dá)國家，我國基于當(dāng)時的國情實行了高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制，即用計劃取代市場的自由配置。反映在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，即完全依靠政府的能力，國有企業(yè)對基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)形成了天然的壟斷。

高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，也存在嚴(yán)重的弊端。以基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域為例，長期依賴政府財政，資金來源單一，建設(shè)投入不足；國有企業(yè)壟斷經(jīng)營，承擔(dān)大量政府義務(wù)，政企不分；價格不能補償成本，虧損嚴(yán)重，隨時威脅著經(jīng)營的可持續(xù)性。行政壟斷下的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與服務(wù)，不僅政府負(fù)擔(dān)繁重，運營效率低下，而且由于長期的壟斷，缺乏行業(yè)競爭力，服務(wù)意識淡薄。改革是順應(yīng)時代的必然。

自改革開放以來，我國國有企業(yè)已開展了兩輪改革。2013年11月12日，十八屆三中全會標(biāo)志第三輪國企改革正式開始，2015年9月13日《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》“頂層設(shè)計”方案的出臺，逐步加快了改革的進(jìn)程。2017年10月18日，習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中強(qiáng)調(diào)，要深化國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)；要支持民營企業(yè)發(fā)展，激發(fā)各類市場主體活力；深化商事制度改革，打破行政性壟斷，防止市場壟斷。今明兩年將是第三輪國企改革的落實年。

PPP模式可以使適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險評估和風(fēng)險管理策略到位。在PPP項目中，合作各方在一開始便致力于形成一種更為有效的合作關(guān)系，期望各自能為項目出力。公共部門掌握諸如土地、不動產(chǎn)等資產(chǎn)和通行權(quán)，并能在計劃過程中，授予開發(fā)過程中購置基礎(chǔ)設(shè)施的權(quán)力。私營部門引進(jìn)外部資金、專業(yè)技術(shù)和激勵機(jī)制，以最有效的方式推動項目的發(fā)展。執(zhí)行私人資本市場“規(guī)則”的結(jié)果是，迫使其提高建造和運營效率，以最低成本在最短時間內(nèi)完成項目。因此，必須加強(qiáng)對設(shè)施運營階段的控制，確保用以償還項目資金所必須的現(xiàn)金流的安全。資金風(fēng)險的存在使得相關(guān)的測算更為實際，而這在項目由公共部門投資的情形下是不可能發(fā)生的。

在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入PPP模式，首先，可以有效緩解我國政府財政資金短缺問題，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營注入新的活力；然后，基礎(chǔ)設(shè)施作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，國有企業(yè)在其建設(shè)和運營中占主導(dǎo)地位，引入PPP模式，可以擴(kuò)大國有資本的影響力和輻射力；再者，國有資本與私人資本相結(jié)合，既可以體現(xiàn)兩種資本的互補性，也可以增強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施的運營效率。在新時期的國企改革中，PPP模式將為國企混合所有制改革貢獻(xiàn)其應(yīng)有的力量。

二、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域國企改革引入PPP模式的可行性

隨著中國經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級以及居民收入的持續(xù)提高，對基礎(chǔ)設(shè)施的需求日益增長，且需求的范疇更加廣泛。除了傳統(tǒng)意義上的基礎(chǔ)設(shè)施，還有諸如醫(yī)療、教育、文化、環(huán)保等服務(wù)領(lǐng)域。這些領(lǐng)域的投資門檻低但質(zhì)量要求高，市場變化快但靈敏度高。相比國有企業(yè)，私營企業(yè)更能適應(yīng)該領(lǐng)域的建設(shè)及運營。私人資本與國有資本的有機(jī)結(jié)合，對于提高運營效率、分擔(dān)不確定性風(fēng)險都有不可忽視的作用。

在引入PPP模式的過程中，國家給予了大力的政策支持。2017年9月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)民間有效投資活力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出了十方面的政策措施，旨在進(jìn)一步激發(fā)民間有效投資。

雖然基礎(chǔ)設(shè)施是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，但具有一定程度上的排他性。排他性的特質(zhì)意味著私人資本可以進(jìn)入該領(lǐng)域。隨著我國的工業(yè)化已經(jīng)進(jìn)入中后期，我國政府開始向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，市場在資源配置中起決定性作用。反映在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，改變了以往政府投資驅(qū)動模式，準(zhǔn)許私人資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并建立對市場準(zhǔn)入、價格形成和提供公共服務(wù)的監(jiān)管機(jī)制，為PPP的健康有序發(fā)展提供制度支持。

在PPP項目中，國有企業(yè)的市場占有率大。根據(jù)財政部2017年9月末公布的全國PPP綜合信息數(shù)據(jù)顯示，PPP項目落地簽約572個，投資額為14,741億元，落地率是82.1%，其中落地示范項目數(shù)名列榜首的就是市政工程，接近落地項目總數(shù)的一半。這些參與落下地項目的社會資本中，國資占比58%，民資占比34%。國企在參與PPP項目中所占的市場優(yōu)勢顯著。

三、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域國企改革引入PPP模式的現(xiàn)狀及主要問題

PPP模式在國外發(fā)展較早，諸如英國、法國、加拿大等國家都較早的對PPP進(jìn)行了探索，并取得了一些顯著的成效。英國采用PPP模式開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對于“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”的融資有了一個重大的飛躍，現(xiàn)在英國的基礎(chǔ)設(shè)施大多是由私人資本融資，所占比例達(dá)到了60%多，只有近20%是通過不同形式的PPP模式融資。除了基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，PPP項目還涉及醫(yī)療健康、國防設(shè)施、教育、交通、環(huán)境、文體設(shè)施等領(lǐng)域。他們的成功案例對于我國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域發(fā)展PPP模式有重大的參考、學(xué)習(xí)意義。

中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會提出了全面深化改革，這也標(biāo)志著PPP模式登上舞臺。隨后國家相繼頒布了一系列發(fā)展文件，PPP開始迎來在中國發(fā)展的黃金期。例如北京地鐵4號線的建設(shè)及運營，該PPP項目為政府分擔(dān)了30%的投融資壓力，并且在項目中與香港地鐵公司合作，共同參與管理，極大地提高了城市軌道交通建設(shè)、運營的效率，優(yōu)化了運營服務(wù)水平，通過引入競爭機(jī)制，規(guī)避了以往越補越虧損、越補運營服務(wù)水平越低的現(xiàn)象。

理論與實踐均證明，“政府入口、PPP項目融資、開發(fā)性金融孵化、市場化出口”的建設(shè)運營模式，是實現(xiàn)國企混合所有制改革的適宜方式。在國企改革中引入混合所有制，實現(xiàn)國有資本與民營資本等非國有資本的交叉持股，相互融合，可以將國有資本的資本優(yōu)勢與民營資本的靈活市場機(jī)制優(yōu)勢合                               二為一，從而產(chǎn)生1+1>2的治理效果。

但是由于我國引入PPP模式較晚，尚處于初步探索階段，因此還要走很長一段路，要正視在PPP模式發(fā)展過程中急需解決的問題。

第一，我國PPP行業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)不健全。PPP模式在我國尚未形成國家層面的法律體系。實踐中，PPP項目往往過程復(fù)雜，所需投資資金巨大，且大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施使用年限都是幾十年，前期建設(shè)和后期維護(hù)所需時間較長，同時在運營期間還存在政府換屆現(xiàn)象，政府和社會資本均面臨較大的風(fēng)險，因此需要完善的法律法規(guī)保障項目的正常運行。

第二，國企在PPP項目中的定位不清晰。根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點，制度變遷存在路徑依賴。在改革以前，國有企業(yè)承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運營的全過程，在引入私人資本后，國有企業(yè)難以轉(zhuǎn)換角色，干預(yù)私人資本的建設(shè)、運營過程，進(jìn)而導(dǎo)致私人資本無法發(fā)揮其應(yīng)有的效果。

第三，PPP管理人才的缺失。由于PPP模式在我國剛剛起步，不論是社會還是學(xué)校都對其知之甚少，相關(guān)方面的人才短缺。人才是發(fā)展之基，我國必須加大PPP管理人才的培育，用人才帶動發(fā)展。

第四，PPP項目融資困難。 由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在建設(shè)周期長，投入成本高，維護(hù)成本高等特點，且國企基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目存在收益的不確定性，這些因素影響了銀行對其融資的積極性，融資成本過高，導(dǎo)致項目融資難。

第五，政府換屆后的“不作為”導(dǎo)致的政府誠信問題。PPP項目從識別到落地，要經(jīng)歷立項、規(guī)劃、可研、環(huán)評、招標(biāo)等多個環(huán)節(jié)，在建設(shè)過程中存在有些地方政府不信守PPP合同約定履責(zé)的情形，且在政府官員換屆后，對上屆政府所做的決定往往不予承認(rèn)，為PPP的持續(xù)健康發(fā)展帶來負(fù)面影響。

四、進(jìn)一步完善PPP模式推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域國企改革的對策建議

（一）制定完善的法律法規(guī)。一套完整、規(guī)范的PPP法律體系是保障PPP模式參與各方權(quán)利和利益的首要保障。PPP項目涉及的部門及過程繁多，與民營企業(yè)簽訂的合約以及后續(xù)的建設(shè)維護(hù)都需要一系列法律條文的“保駕護(hù)航”，既增強(qiáng)社會資本參與PPP項目的信心也相應(yīng)的減少違約風(fēng)險。政府要盡快明確和建立負(fù)責(zé)PPP立法的職能機(jī)構(gòu)，盡快啟動PPP立法工作，為國內(nèi)PPP的正常運行營造一個良好的環(huán)境。

（二）建立問責(zé)機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)管。問責(zé)制是對任何公共或私營組織結(jié)構(gòu)的一種要求，可以根據(jù)管理層協(xié)助有效分配資源的核算來描述，負(fù)責(zé)制定投資決策的人（在我國，一般為國企）應(yīng)當(dāng)提供為事后監(jiān)督績效或事先制定決策所需的信息。項目的成功與風(fēng)險分配密不可分，其中資金最佳使用價值是關(guān)鍵。如果不能把足夠的風(fēng)險轉(zhuǎn)移給私營主體，PPP也就不太可能產(chǎn)生資金最佳使用價值。因此，要在特許經(jīng)營提供者和經(jīng)營者之間盡可能量化各種風(fēng)險的重要性及相關(guān)風(fēng)險分配。同時，國企要肩負(fù)起一定社會責(zé)任，加強(qiáng)信息公開，強(qiáng)化政府監(jiān)管和社會監(jiān)督，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

（三）培養(yǎng)PPP管理人才。人才是興國安邦的重要競爭力，優(yōu)良的人才儲蓄對于PPP項目的可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。要建立健全專門的人才培養(yǎng)、激勵機(jī)制，充分調(diào)動人才的積極性和創(chuàng)造性，培養(yǎng)一批有素質(zhì)、專業(yè)強(qiáng)的復(fù)合型管理人才。另外，大學(xué)要增加PPP人才的培養(yǎng)課程，系統(tǒng)培養(yǎng)高素質(zhì)PPP人才。

（四）破解PPP項目融資難題。目前我國PPP項目的融資大多來自于傳統(tǒng)的金融機(jī)構(gòu)，融資結(jié)構(gòu)單一且融資金額有限，應(yīng)當(dāng)積極尋求創(chuàng)新的融資技巧?？梢試L試結(jié)構(gòu)化的項目融資，這種融資方式的風(fēng)險和回報均不是只由發(fā)起人一人承擔(dān)，而是由不同類型的投資商承擔(dān)。這在一定程度上解決了融資問題，也平衡了風(fēng)險與回報。

（五）加強(qiáng)政務(wù)誠信建設(shè)。政府有責(zé)任確保為公眾持續(xù)提供合同規(guī)定的服務(wù)，并且需要保持控制這些服務(wù)的能力，在公共利益出現(xiàn)危機(jī)的時候介入。地方各級政府要嚴(yán)格依法依規(guī)，并嚴(yán)格兌現(xiàn)合法合規(guī)的政策承諾。要切實履行與民營企業(yè)簽訂的合同，不得以政府換屆、相關(guān)責(zé)任人更替等理由拒不執(zhí)行，與民營企業(yè)建立一個誠信友好的合作關(guān)系。

 

本文來源：《企業(yè)科技與發(fā)展》：http://m.00559.cn/w/qk/21223.html