城管媒介形象建構(gòu)的污名化探析——以人民網(wǎng)新浪微博為例

“城管”是城市管理行政執(zhí)法局或城市管理綜合行政執(zhí)法局的簡稱，在中國內(nèi)地城市管理中負責綜合行政執(zhí)法的部門。其前身為“城管辦”，屬于國家事業(yè)單位，后來隨著城管部門納入各個地方的行政編制，遂成為獨立行使職權(quán)的“城管局”。近些年來伴隨著我國的城市化迅猛的推進，城市規(guī)模的日益擴大、人口流動性的與日俱增，城市管理也表現(xiàn)出空前的復雜與艱難，而“城管執(zhí)法”作為城市管理的決策、執(zhí)行、監(jiān)督邏輯流程的末端環(huán)節(jié)，與小攤販等的矛盾實可謂是愈演愈烈。通過網(wǎng)絡熱點事件的傳播和發(fā)酵，諸如“江蘇無錫城管暴力執(zhí)法事件”、“延安‘城管打人’事件”、“湖南瓜農(nóng)與城管沖突中死亡事件”、“溫州蒼南縣靈溪鎮(zhèn)城管打人事件”等等，城管的媒介形象顯得十分險惡，致使一旦被提起便很自然的在人們意識里將其與“強盜”、“搶劫”、“打砸”等牽扯起來。2014年5月26日，中國社會科學院發(fā)布的藍皮書《形象危機應對研究報告2013—2014》顯示，官員形象危機呈“多元高發(fā)”態(tài)勢，而城管被群眾認為是當之無愧的形象最差。但是，在治理繁雜的城市事務中城管的形象并不都是像媒介建構(gòu)的或是我們所想象的走至極端的險惡，他們承擔著諸如規(guī)范城市秩序等的很多社會重要職責，其正面形象始終有被忽略的傾向。有鑒于此，城管媒介形象建構(gòu)的污名化探析便深具社會現(xiàn)實意義。

1. 城管媒介形象的類別及特征

根據(jù)標題檢索法，筆者對新浪微博@人民網(wǎng)的全部報道以“城管”為關(guān)鍵詞進行了標題檢索，數(shù)據(jù)起始時間為2014年12月30日到2015年12月30日。2015年12月30日，《中共中央國務院關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導意見》（以下簡稱《意見》）正式發(fā)布，這是新中國成立以來中央層首次對城市管理執(zhí)法工作做出的專項部署。國務院對城管進行整頓、改革，表明二十年來城管與社會底層的矛盾已經(jīng)日趨嚴峻，并且如今必須實施改革。城管的媒介形象是從初始階段開始呈漸進式演化，有鑒于此，故選擇《意見》發(fā)布之最近一年內(nèi)的城管媒介形象作為研究對象，是為更具典型性和代表性。檢索得到@人民網(wǎng)的涉及城管報道共為89篇。其中，兢兢業(yè)業(yè)的工作者形象有3篇，工作難的執(zhí)法者形象有9篇，非法執(zhí)法者形象有27篇，其它的均為簡單的提及，與本文研究內(nèi)容并未有甚大關(guān)聯(lián)。

1.1 兢兢業(yè)業(yè)的為民服務者形象

《人民網(wǎng)微博》中“城管”形象呈現(xiàn)最少的就是“兢兢業(yè)業(yè)的工作者”形象，其呈現(xiàn)出“為民服務”的謙遜特征。該類報道有，《城管幫大爺挑菜擔被疑作秀 回應稱“做了該做的”》、《八旬老太路邊買菜 城管來了……》、《兩城管扶起摔倒老人：我們不扶就更沒人敢扶》等。他們一改于人民既有的成見里面管理者的優(yōu)越地位和身份，與小攤販之間的關(guān)系也不再表現(xiàn)出“管”與“被管”的“上對下”傳統(tǒng)經(jīng)驗模式或“權(quán)力者”與“服從者”之間的單一關(guān)系，而是居于平等的熱心幫扶、服務。

從該類新聞的內(nèi)容中可以看出，城管在為人民履行著本職范圍內(nèi)或超出本職范圍的服務，此類城管媒介形象對于以往單一甚至偏激的傳統(tǒng)形象是為十分有益的補充。但是，我們從新聞的標題不難看出，即使在對城管進行正面的報道，報道者的情感態(tài)度卻依然表現(xiàn)出曖昧色彩，諸如“被疑作秀”、“城管來了……”等，有利用受眾對城管的刻板認知經(jīng)驗而賺取眼球的嫌疑。

1.2 工作難的弱勢執(zhí)法者形象

以往的報道，大多將城管自然的默認為權(quán)力的擁有者與使用者，而@人民網(wǎng)也從側(cè)面將城管弱勢的一面給顯露出來，這無疑會使得城管的真實形象在媒介中表現(xiàn)得更加立體化，盡管此類報道的數(shù)量還實屬寥寥。該類報道有，《濟南一商販掀翻自家攤位 高喊城管“暴力執(zhí)法”》、《又一起……城管與小販互跪》、《城管砸了西瓜攤？！真相是……》、《城管給小販寫信：都為了養(yǎng)家》、《城管拆除占道經(jīng)營小攤 遭攤主潑開水燒傷》、《沈陽女城管執(zhí)法遭小販踹頭毆打 稱不后悔當城管》等。

城管集中行使行政處罰權(quán)的范圍，包括無證違法建設處罰、違法占路處罰、無照經(jīng)營處罰、市政管理、停車管理、園林綠化執(zhí)法、黑車管理、商鋪招牌管理等。換言之，城市管理方面凡是棘手的工作，基本上交給了城管去執(zhí)法，并且執(zhí)法對象大多是社會的底層人士。工作的繁雜、艱難，執(zhí)法對象的弱勢，都給城管的工作帶來了諸多的不便，更自不必提社會對其的偏激態(tài)度了。通過此類的城管媒介形象的報道，有利于人民對城管的形象形成更為理性的立體化認知。

1.3 非法執(zhí)法者形象

“非法執(zhí)法者”的視域要遠大于“暴力執(zhí)法者”，后者僅僅作為前者的一種屬概念，二者實屬于種屬關(guān)系。換而言之，城管的非法執(zhí)法行為不僅僅表現(xiàn)為暴力執(zhí)法，還有許多非暴力但仍然屬于非法的，“碰瓷執(zhí)法”便是近來出現(xiàn)的其中的典型?！冻枪堋芭龃蓤?zhí)法”欲嚇走攤販 網(wǎng)友：影帝》中河北一城管在執(zhí)法時因多次勸阻攤販無果，于是突然倒地，且向同行求救大呼道“報警”；《城管制止大媽發(fā)廣告 爭執(zhí)中雙方都倒地》中城管的不必要的倒地，此理亦然。暴力執(zhí)法則自然是新聞媒介報道中的常態(tài)了，該類報道有《貴陽城管扇女商販耳光被停崗 警方：雙方均動手》、《武漢城管執(zhí)法時與瓜販發(fā)生沖突 13歲少年被打傷》、《沈陽一大學生遇城管執(zhí)法 因拿手機打電話被毆打》、《江蘇千萬富翁因拍攝城管打人照片遭群毆》、《城管圍毆七旬老夫妻 領(lǐng)導回應：老人先動手》等。

非法執(zhí)法者形象在城管的新聞媒介形象中所占的比例明顯居高，并且在經(jīng)過網(wǎng)絡傳播之后對其產(chǎn)生的影響極為惡劣。這恰好和我們對城管的先驗認知似乎達成了某種吻合，同時新聞媒介對此類報道不斷的“推陳出新”又強化了這一既有認知傾向。

2. 城管媒介形象建構(gòu)的污名化成因分析

城管媒介形象建構(gòu)的污名化，我們不能僅僅簡單的將其視作一類新聞報道事件，而應該更是屬于一復雜的社會現(xiàn)象于新聞媒介傳播中的鏡像。是故，我們有必要考察產(chǎn)生這一特殊現(xiàn)象的社會環(huán)境，并且在城管、小攤販（還有其他執(zhí)法對象）、新聞媒介的互動關(guān)系中來具體考察以便做出科學理性的分析。

2.1 城市管理制度建設的不健全

城管執(zhí)法是城市管理的重要組成，其執(zhí)法的法律依據(jù)是1996年頒布的《行政處罰法》，以及各城市出臺的地方性法規(guī)。城管執(zhí)法可謂是綜合執(zhí)法，基本上屬于“無所不管”，并且“借法執(zhí)法”， 即“執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中，明知某種行為是違犯法律法規(guī)的，但由于本行業(yè)的法律法規(guī)沒有明確的規(guī)定，因而借用其他行業(yè)的法律條文進行執(zhí)法的行為”^[1]。綜合執(zhí)法權(quán)范圍的混雜也是前所未有的，據(jù)“南京市城管綜合行政執(zhí)法總隊政委司徒幸福說，南京城管的執(zhí)法涉及65部法規(guī)，如果每部法規(guī)涉及10項處罰權(quán)的話，加起來就是650項處罰權(quán)”^[2]。由此，可想而知其相關(guān)制度建設的不健全程度。

除了涉及城管的法律法規(guī)的混雜不清，城管隊伍的工作人員的產(chǎn)生也比較混雜，“既有通過國家公務員考試或者事業(yè)單位考試進入城管編制，并且通過了相關(guān)執(zhí)法資格考試，屬于具有執(zhí)法權(quán)的‘正規(guī)軍’，又有協(xié)助正規(guī)城管工作的協(xié)管員和承擔城管外包工作的‘雇傭軍’，還有業(yè)務多次外包后產(chǎn)生的或完全冒充的‘偽軍’”^[3]。隊伍人員來源的混亂狀態(tài)，也從源頭上給城管造成了不良的根由，致使能以很好的運作。除此之外，城管的監(jiān)督機制表現(xiàn)得也不能算是城管的，近些年來社會一直發(fā)出諸如此類的疑問，“誰來監(jiān)督城管？”從一則新聞《錦州出新招：請市民監(jiān)督“城管”》中不難看出，法律機制層面對城管的監(jiān)督似乎還十分不健全。

2.2 執(zhí)法者及其對象道德修養(yǎng)的缺失

毋庸諱言，部分城市執(zhí)法者在執(zhí)法過程中表現(xiàn)得十分粗暴，對待老幼也不能溫和，比如《城管圍毆七旬老夫妻 領(lǐng)導回應：老人先動手》、《武漢城管執(zhí)法時與瓜販發(fā)生沖突 13歲少年被打傷》等。此類現(xiàn)象已經(jīng)不再新鮮，自不必贅言。但是，對任何深具復雜性的社會矛盾，我們都不能將其癥結(jié)簡單的、片面的歸結(jié)于某個人或某個群體，城管媒介形象建構(gòu)的污名化亦然。通過上文的論析，我們發(fā)現(xiàn)城管和小攤販之間的矛盾沖突的原因并不全指向城管，小攤販也的確難辭其咎。新聞媒體對這類事件也偶有報道，諸如《濟南一商販掀翻自家攤位 高喊城管“暴力執(zhí)法”》、《城管砸了西瓜攤？！真相是……》、《城管拆除占道經(jīng)營小攤 遭攤主潑開水燒傷》、《沈陽女城管執(zhí)法遭小販踹頭毆打 稱不后悔當城管》等，從中我們即可發(fā)現(xiàn)小攤販也并不都是弱勢者乃至受害者。

城市管理者接觸的執(zhí)法對象大多是社會底層人群，執(zhí)法過程又多發(fā)生在公眾場合，所以雙方注重各自的道德修養(yǎng)便顯得尤為重要。并且，即使法律法規(guī)達到了高度的建立健全，那也不可能盡善盡美的解決一切糾紛。

2.3 新聞媒介及受眾法制觀念的阻滯

若談新聞媒介報道的法制化滯后，似乎已經(jīng)不再新鮮并且“老生常談”了，但是又由于其產(chǎn)生的惡劣影響便顯得不得不談。如此循環(huán)尷尬的境地，著實應該引起我們的深思。通過對以往涉及城管的新聞報道的梳理、分析，我們發(fā)現(xiàn)新聞媒介在相關(guān)報道的過程中有如下明顯的傾向性：一，一味的執(zhí)著于報道城管的負面形象；二，肆意的給城管群體貼標簽，致力于以個體的非法行為來置換群體行為特征。

通過上文我們對人民網(wǎng)微博近一年來關(guān)于城管的報道的統(tǒng)計，數(shù)據(jù)顯示涉及城管的負面媒介形象的報道占有最大的比例，已經(jīng)是不爭的事實。此類鋪天蓋地的報道，反而給讓我們覺得城管暴力執(zhí)法似乎已經(jīng)不再是“新聞”，城管兢兢業(yè)業(yè)反而成了“新聞”。有鑒于此，我們不禁提出疑問，新聞媒介為何對似乎已經(jīng)失去新鮮感的城管暴力執(zhí)法窮追不舍？新聞媒介對城管這一社會群體的負面報道的執(zhí)著，忽略了其正面形象的特征。隨著我國城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，城市人口流動性加速，城管對我們城市的貢獻是不容抹去的。能夠跟城管發(fā)生正面摩擦的人群，我想還占少數(shù)，我們獲得對城管形象的認知大體上還是來自于新聞媒介。那么，新聞媒介對城管形象報道的如此不平衡，所造成的城管形象的損失理應由誰來承擔？

肆意的給城管貼標簽，即“對事件的高度濃縮與概括，以充滿智慧的挖苦和諷刺博得廣大網(wǎng)民的意會言傳和廣泛參與”^[4]，并且于其中試圖用個體的行為潛在的置換了群體的行為特征。《南昌城管執(zhí)法車撞死中學生 同學稱從身上壓過去》一經(jīng)網(wǎng)絡傳播，便造成了一場網(wǎng)民的罵戰(zhàn)，對城管的責難自不待言。且不論此事件的是非，新聞媒介在報道的時候，可否不將“南昌”、“城管執(zhí)法車”、“中學生”等此種社會群體的指稱置換了個體間的行為？為吸引受眾而帶來的對某社會群體的無意識的抹黑，社會群體與群體之間的撕裂感，其責任我們想不容推卻的。

鮮有論者提及新聞受眾的法制觀念的淡薄。從網(wǎng)絡熱點事件的傳播中我們發(fā)現(xiàn)，只要發(fā)生城管和小攤販之間的摩擦，新聞受眾便幾乎輿論一邊倒，同情小攤販，這似乎已經(jīng)成為“集體無意識”。 由于生活的皆不易，大多數(shù)均處于社會底層，受眾在與小攤販形成的“想象的共同體”^[5]中很容易給其理性的認知帶來損害，以及引起階層間的矛盾對立感。除此之外，有的受眾甚至“借城管以泄憤”，仇官、仇富等。以具體客觀的事實為依據(jù)，以法律為準繩，我們的受眾還很難做到。部分新聞受眾借助其自媒體平臺對城管媒介形象的污名化的推波助瀾，倒逼著我們反觀其法制觀念的阻滯。

3. 城管媒介形象的理性重構(gòu)路徑

鑒于上文對城管媒介形象建構(gòu)的污名化論析中發(fā)現(xiàn)的存在問題，我們有針對性地提出以下其理性重構(gòu)的合適路徑。

3.1 城市管理制度的科學規(guī)劃，實行全國性的對城市管理者的統(tǒng)計管理，并加強監(jiān)督機制

城市執(zhí)法管理的法律依據(jù)是1996年頒布的《行政處罰法》，以及各城市出臺的地方性法規(guī)。因為全國性的法律與各個地方性的法規(guī)的結(jié)合，帶來了一定程度上的“混亂”現(xiàn)象，比如只要出了事便指責于“臨時工”，于是應該建立健全全國性的城管管理法，取消地方性的法規(guī)。這其中還包括，讓城管部門真正的成為獨立行使自己執(zhí)法權(quán)的部門，不再是“借法執(zhí)法”，于是理清其與其他部門的關(guān)系亦非常重要。乃至于城市管理者的表層形象問題，應該統(tǒng)一為全國性的執(zhí)法工具、制服等，完全成為城管的“正規(guī)軍”。在招收城管的過程中，適當?shù)奶岣摺伴T檻”，比如提高學歷要求，一來可以提高城管隊伍的素質(zhì)，二來也可以解決部分人員的就業(yè)問題。

3.2 重視對城市管理者，以及執(zhí)法對象的德育培養(yǎng)，增強二者之間的互相理解與配合

無論法律多么的健全，也不可能盡善盡美，況且很多生活中的瑣事僅存在于道德的層面上。組織一些社會活動，讓城管和小販均參與其中，比如說可以每年定期的讓小販和城管嘗試著幾天時間的“互換身份”以便于其換位思考、感同身受。通過身份角色的互換，來讓城管和小販彼此之間增加互相的理解與寬容，從而可以調(diào)整城管的管理態(tài)度和服務態(tài)度，小販也反過來理解城管的難處。在寬容和諧的氣氛中，來商討城市管理的秩序問題，這將是一條合適的解決路徑。

3.3 加強對新聞媒介和受眾的法制化管理，并對城管形象實現(xiàn)良性重構(gòu)

有鑒于“城管的媒介形象緣于媒體的話語建構(gòu)”^[6]，那么首先應該于法律層面對新聞媒介的傳播做出規(guī)范，對諸如肆意的、甚至惡意的“標簽化”給出應有的處罰；并且，重視對城管報道的均衡性，避免既有的片面、偏激，將城管對我國城市化建設中所做巨大貢獻的一面呈獻給社會。

除此之外，加強對網(wǎng)民的法制化管理，不能任其肆意的“語言狂歡”與“借城管以泄它憤”，讓其對自己的言論肩負應有的法律責任。受眾常常于人情和法制之間毫無理由、毫不費力的同情于、偏向于前者，這是我國幾千年的人情社會所致，雖有值得肯定的一面，但是在今天的法制化社會里也同樣是值得警惕的。