政府電子公章應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)及其防控對(duì)策

一、政府電子公章的應(yīng)用及其優(yōu)勢(shì)

（一）政府電子公章推廣應(yīng)用的意義

公章作為我國(guó)黨委、政府、企事業(yè)單位、非政府組織等各種機(jī)構(gòu)信任體系的基礎(chǔ)物證，廣泛應(yīng)用于我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活等諸領(lǐng)域?？梢哉f(shuō)，公章是我國(guó)社會(huì)傳統(tǒng)信用體系的一個(gè)基本支撐。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和科技的高速發(fā)展，政府行政工作方式不斷革新，公章管理和使用也隨之面臨著新的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。

傳統(tǒng)公章由于其制作難度低、易仿制的特性，許多不法分子能輕易制作出高仿真公章，給社會(huì)各界帶來(lái)了極大的經(jīng)濟(jì)損失?，F(xiàn)今，在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)滲透社會(huì)生活各方面的背景下，電子公章技術(shù)隨之出現(xiàn)，不法分子輕易利用計(jì)算機(jī)制圖軟件仿制公章的途徑被極大遏制。

由于政府部門(mén)辦理事項(xiàng)不斷增多，但忙中有錯(cuò)，由于傳統(tǒng)公章有著“隨手即蓋”且“不留痕跡”的特點(diǎn)，造成了大量的業(yè)務(wù)下容易滋生出不規(guī)范的用章過(guò)程，產(chǎn)生的后果必定是公章所代表的公信力下降。而推進(jìn)電子公章在政府部門(mén)的運(yùn)用并基于其可追溯、可查證、可儲(chǔ)存的特點(diǎn)，可以幫助公章經(jīng)辦人理清工作條理，規(guī)范工作職責(zé)，在合法的規(guī)則下使用電子公章，是對(duì)新時(shí)代先進(jìn)工作方式的創(chuàng)新嘗試，可最大程度地杜絕違規(guī)用章的途徑，提升了政府“全心全意為人民服務(wù)”的形象。

（二）政府電子公章與傳統(tǒng)公章的比較優(yōu)勢(shì)

在安全性方面，傳統(tǒng)實(shí)體公章由于其仿造難度較低，假章難辨真?zhèn)?，給政務(wù)工作和管理帶來(lái)了很大困難。而電子公章在其安全性方面具有可追溯、可查證、可儲(chǔ)存的高新技術(shù)特點(diǎn)且仿造難度高，安全性得到極大的提高。在管理方面，傳統(tǒng)實(shí)體公章種類繁多，人工管理成本高，易出錯(cuò)，因此管理難度大風(fēng)險(xiǎn)高。而電子公章因?yàn)槠鋽?shù)字化產(chǎn)品的特點(diǎn)，無(wú)論是機(jī)關(guān)或者企事業(yè)單位均可通過(guò)現(xiàn)代科技技術(shù)快速便捷的實(shí)現(xiàn)電子公章管理規(guī)范化流程化，管理難度相較于傳統(tǒng)公章大大降低。在使用便捷性方面，傳統(tǒng)公章存在異地使用不合規(guī)導(dǎo)致辦事效率低下的困境。而電子公章可隨時(shí)隨地通過(guò)授權(quán)在線用章，及時(shí)確認(rèn)簽署文件，提高了辦事效率。在用章風(fēng)險(xiǎn)方面，傳統(tǒng)公章因?yàn)橐匀斯す芾頌橹?，易出現(xiàn)盜用、濫用等違規(guī)使用情況。而電子公章采用實(shí)名認(rèn)證技術(shù)，一切操作規(guī)范化，可以很大程度地規(guī)避違規(guī)用章的風(fēng)險(xiǎn)。

在我國(guó)“簡(jiǎn)政放權(quán)”的政策背景下，傳統(tǒng)公章的行政審批在分散行使審批權(quán)的管理體制下，傳統(tǒng)的行政審批由于線下審批，查證方式有限，非常容易成為腐敗行為高發(fā)的主要環(huán)節(jié)。由于傳統(tǒng)行政審批過(guò)程不易留有痕跡，一些存在僥幸心理的公職人員就利用手中的審批權(quán)，以權(quán)謀私、濫用權(quán)力，違背了法治政府、廉潔政府的原則和“為人民服務(wù)”的宗旨。侵害了國(guó)家和公眾的利益，給人們帶來(lái)了諸多困擾，也侵害了行政管理機(jī)關(guān)在人民群眾心目中的形象。電子公章的誕生運(yùn)用，在技術(shù)層面很大程度上杜絕了由傳統(tǒng)公章帶來(lái)的隱患，減少了經(jīng)辦人貪腐途徑，規(guī)范了公章的使用方式，提升了行政辦事效率，增強(qiáng)了民眾對(duì)政府的信任，為政府的行政工作帶來(lái)諸多益處。

（三）我國(guó)政府電子公章的應(yīng)用狀況

2005年4月1日，《中華人民共和國(guó)電子簽名法》正式實(shí)施。規(guī)范了電子簽名與實(shí)體手簽或者蓋印擁有同等法律效力的條件，規(guī)定了電子簽名的安全保障制度、合同各方的法律責(zé)任等內(nèi)容。2015年4月24日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十四次會(huì)議對(duì)《電子簽名法》進(jìn)行了修正。在時(shí)代與科技的推動(dòng)助力下，電子公章依托于電子印章技術(shù)應(yīng)運(yùn)而生。

2016年3月16日，《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)2016年浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)建設(shè)工作要點(diǎn)的通知》提出：要“加快推廣證照網(wǎng)上申請(qǐng)、快遞送達(dá)服務(wù)模式，推動(dòng)電子證照、電子文件、電子公章在網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)中的應(yīng)用。”隨后，舟山市人民政府在自身需求上進(jìn)一步開(kāi)發(fā)電子公章運(yùn)用系統(tǒng)。

2019年上海人社局、上海稅務(wù)局、上海財(cái)政局、上海旅游局、上海國(guó)資委、自貿(mào)區(qū)管委會(huì)等各單位或團(tuán)體已先后創(chuàng)辦了電子公章系統(tǒng)運(yùn)用于電子政務(wù)方面，隨著無(wú)紙化業(yè)務(wù)的推進(jìn)，電子公章在電子政務(wù)中適用范圍也越來(lái)越廣泛。

就目前電子公章在政府部門(mén)的推廣使用情況看來(lái)，在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的政府部門(mén)響應(yīng)較為積極，積極摸索電子公章在電子政務(wù)和線下辦公的全面推進(jìn)。但由于缺乏統(tǒng)一的制度規(guī)范，導(dǎo)致電子公章在的平穩(wěn)推廣覆蓋線上線下辦公的進(jìn)程中還有許多問(wèn)題亟待解決。

二、政府電子公章應(yīng)用存在的風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）技術(shù)安全風(fēng)險(xiǎn)

1.后臺(tái)管理技術(shù)面臨的風(fēng)險(xiǎn)

每次使用電子公章時(shí)，都需要通過(guò)網(wǎng)絡(luò)在線的方式進(jìn)行，登錄通過(guò)后便可使用，這就大大增強(qiáng)了電子公章被他人盜用的保護(hù)性。電子公章的使用主要是基于后臺(tái)管理系統(tǒng)。但也正是因?yàn)槿绱耍娮庸潞笈_(tái)研發(fā)人員和管理人員可以通過(guò)技術(shù)手段將印章的使用記錄進(jìn)行修改或者刪除。

2.涉密文件保密傳輸?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)

在無(wú)紙化辦公全面實(shí)行后，在使用過(guò)程中涉及多個(gè)環(huán)節(jié)，只要其中任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，都會(huì)給行政工作帶來(lái)潛在的風(fēng)險(xiǎn)，特別是對(duì)于一些涉密類文件，存在的安全隱患或許會(huì)增加。而對(duì)于這類風(fēng)險(xiǎn)，公章的使用者往往沒(méi)法察覺(jué)。因此在如此情況下電子公章的安全性也將受到威脅。

3.公章傳上網(wǎng)被復(fù)制的風(fēng)險(xiǎn)

在電子技術(shù)飛速發(fā)展的當(dāng)下，各類修圖軟件順勢(shì)而生，這就形成了和傳統(tǒng)實(shí)體公章一樣的“盜版”風(fēng)險(xiǎn)，在此類“假公章”在未經(jīng)仔細(xì)查證就被草草認(rèn)證時(shí)，或許會(huì)造成嚴(yán)重后果。

（二）使用規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)

1.管理者權(quán)責(zé)不明的風(fēng)險(xiǎn)

電子公章在使用過(guò)程中，因?yàn)閷?duì)電子公章沒(méi)有專門(mén)的培訓(xùn)細(xì)則和統(tǒng)一的操作規(guī)范，導(dǎo)致具體使用操作細(xì)則缺失。政府行政工作中公章運(yùn)用內(nèi)容廣泛，使用頻率高，涉及環(huán)節(jié)多，各環(huán)節(jié)用章風(fēng)險(xiǎn)難以控制。特別是基層部門(mén)，因?yàn)橄嚓P(guān)人員素質(zhì)參差，辦公條件有限，管理水平差異化較大等多種客觀原因的限制，用章風(fēng)險(xiǎn)控制難度大，相關(guān)人員權(quán)責(zé)不明晰，設(shè)備配置不完善，和已有辦公系統(tǒng)不兼容等問(wèn)題。

2.使用范圍不明晰的風(fēng)險(xiǎn)

從古到今，傳統(tǒng)公章實(shí)體在已經(jīng)歷漫長(zhǎng)的時(shí)間，大眾對(duì)于傳統(tǒng)公章實(shí)體“一印一蓋”的操作方式已經(jīng)形式成了根深蒂固的思維模式，導(dǎo)致在實(shí)際政務(wù)工作中，相關(guān)人員使用電子公章的形式和情況模糊不清。尤其在當(dāng)下傳統(tǒng)實(shí)體公章和電子公章共存的情況下，不知道何時(shí)、何地、何種情況才能正確使用電子公章，沒(méi)有明確規(guī)定電子公章的使用范圍，這就導(dǎo)致了其適用范圍受限。

3.傳統(tǒng)模式阻礙發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)

從目前政府部門(mén)使用電子公章的情況來(lái)看，各級(jí)行政單位部門(mén)在很多非線上審批的過(guò)程中依舊存在“認(rèn)”傳統(tǒng)公章、“不認(rèn)”電子公章的現(xiàn)象。雖然國(guó)家大力推行電子政務(wù)和無(wú)紙化辦公，但依舊有部分管理者受主客觀因素的影響對(duì)電子公章的應(yīng)用意識(shí)也參差不齊，并且由于我國(guó)各省市發(fā)展情況的不同，對(duì)于電子政務(wù)的全面化開(kāi)展的實(shí)施進(jìn)度有較大差異，這也成為電子公章走出單一行政區(qū)，全面替代傳統(tǒng)公章的嚴(yán)重阻礙。

（三）法律制度風(fēng)險(xiǎn)

1.監(jiān)管缺陷面臨的風(fēng)險(xiǎn)

電子公章的管理牽扯到信息技術(shù)管理、公章管理以及密碼管理三個(gè)方面，需求我國(guó)工業(yè)和信息化部、公安部、密碼管理局等部門(mén)的協(xié)作。因此就會(huì)出現(xiàn)各部門(mén)為了避免風(fēng)險(xiǎn)而拒絕承擔(dān)責(zé)任，因而不去進(jìn)一步推動(dòng)落實(shí)電子公章在政府行政工作中發(fā)展運(yùn)用的尷尬局面。

2.制度缺失造成的風(fēng)險(xiǎn)

電子公章想要在行政工作中全面展開(kāi)使用，首先需要一套從公章發(fā)放、領(lǐng)取、認(rèn)證、使用、檢驗(yàn)、追溯、廢止，都有完整要求的規(guī)章流程。目前，電子公章從批準(zhǔn)使用到確立廢止并沒(méi)有一個(gè)法定意義上的規(guī)范流程，由何處制作、由何處簽發(fā)、由何處廢止都是一個(gè)模糊的流程。由于關(guān)于電子公章的法律的不完善，相關(guān)配套政策也尚未擬定，也導(dǎo)致了電子公章的社會(huì)認(rèn)可度不高，可操作性不強(qiáng)的使用缺陷。

3.缺乏標(biāo)準(zhǔn)造成的風(fēng)險(xiǎn)

雖然《電子簽名法》的頒發(fā)明確了電子公章法律地位，但由于目前電子公章無(wú)相關(guān)法律推動(dòng)相關(guān)部門(mén)推出統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，也沒(méi)有一個(gè)固定的機(jī)構(gòu)為電子公章的研發(fā)制定規(guī)則。如遇到仿冒的電子公章可能給多方帶來(lái)諸多法律風(fēng)險(xiǎn)。

三、政府電子公章應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)的防控對(duì)策

（一）完善安全技術(shù)

想要讓電子公章在應(yīng)用階段中更具安全性，首先需要有關(guān)部門(mén)積極引入數(shù)字化先進(jìn)技術(shù)，從技術(shù)層面推進(jìn)電子公章的創(chuàng)新型改革發(fā)展，以MD5碼為核心的技術(shù)為例。運(yùn)用雙編碼的加密模式（第一組編碼：標(biāo)題加摘要信息+授權(quán)人姓名+經(jīng)辦人姓名+印章上的單位名稱+印章ID號(hào)+授權(quán)日期，共同生成第一組MD5碼。第二組編碼：被授權(quán)文書(shū)電子版數(shù)據(jù)+授權(quán)領(lǐng)導(dǎo)電子證書(shū)+經(jīng)辦人電子證書(shū)+印章上的單位名稱+印章ID號(hào)+印章年檢合格電子證書(shū)+授權(quán)日期，共同生成第二組MD5碼）使得每一次用章都需要精密的授權(quán)，每一份蓋有公章的文件都有與內(nèi)容相對(duì)應(yīng)的編號(hào)，每份帶有電子公章的文件材料均有痕跡記錄。同時(shí)技術(shù)部門(mén)加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全的應(yīng)對(duì)。在對(duì)一些機(jī)密檔案進(jìn)行保密的過(guò)程中，應(yīng)該使用專門(mén)的計(jì)算機(jī)系統(tǒng)或者是信息設(shè)備，達(dá)到使用電子公章的過(guò)程可信息化全監(jiān)控。并且相關(guān)部門(mén)應(yīng)設(shè)立電子公章查證的網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)，為各方辨別電子公章真?zhèn)翁峁z驗(yàn)方式與平臺(tái)，對(duì)各方權(quán)益加以保障。

（二）完善使用規(guī)范

在電子公章逐步推廣于政府辦公運(yùn)用的當(dāng)下，制定出詳細(xì)的電子公章使用規(guī)范，不僅能讓相關(guān)使用者明確權(quán)責(zé)關(guān)系，以最快的方式去正確使用電子公章，也能夠讓電子公章的使用更加擁有流程性和規(guī)范性。完善電子公章使用規(guī)范首先要考慮到電子公章的使用依據(jù)，使用者應(yīng)該根據(jù)使用電子公章的類型進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)備案申請(qǐng)，以開(kāi)啟電子公章使用權(quán)限，讓每一次的電子公章使用都留有痕跡，體現(xiàn)出了嚴(yán)謹(jǐn)?shù)挠谜聦徟攸c(diǎn)。然后需要工信部配合公安部門(mén)，對(duì)政府各單位各部門(mén)的電子公章數(shù)據(jù)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)備案，形成用章過(guò)程的全程記錄，讓電子公章可查證、可追溯、可儲(chǔ)存的特點(diǎn)成為保障電子公章使用安全的砝碼。加強(qiáng)電子公章相關(guān)使用者的用章規(guī)范化培訓(xùn)，通過(guò)學(xué)習(xí)電子公章相關(guān)使用手冊(cè)和行政審批規(guī)范，在思想上和行為上進(jìn)行制度化培訓(xùn)教育，將其納入相關(guān)人員的績(jī)效考核之中，使政府行政工作中能夠更加熟練、便捷、安全地使用電子公章。同時(shí)政府部門(mén)應(yīng)該加大力度推進(jìn)全國(guó)各省市的電子政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)，確保各省市都有保障電子公章發(fā)展的平臺(tái)。 

（三）完善法律制度

電子公章目前發(fā)展的最大阻礙，就是缺乏相關(guān)的法律法規(guī)，要想實(shí)現(xiàn)電子公章管理法治化，就必須制定更確切、細(xì)致的法律法規(guī)來(lái)領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范電子公章的諸多方面。目前我國(guó)還缺乏管理電子公章的專門(mén)性法律，僅有的《電子簽名法》還存在著多處法律留白。筆者旨在從電子公章的制作、審批、使用等過(guò)程以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)的分工等部分來(lái)分析我國(guó)在立法管理電子公章時(shí)需要注意的幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。首先，應(yīng)該由國(guó)家相關(guān)部門(mén)應(yīng)有一套獨(dú)立的電子公章系統(tǒng)，配合公安機(jī)關(guān)聯(lián)網(wǎng)備案，使電子公章的后臺(tái)管理風(fēng)險(xiǎn)降到最低。其次，要對(duì)使用電子公章的相關(guān)工作人員制定嚴(yán)格的規(guī)定和準(zhǔn)則，如：實(shí)名認(rèn)證、指紋認(rèn)證等。再者，將違規(guī)違法使用電子公章的行為采取強(qiáng)硬的法律措施，以保障電子公章的權(quán)威性。只有將相關(guān)的法律法規(guī)建設(shè)全面才能讓行政部門(mén)使各方人員推廣使用電子公章更加便捷、安心。

本文來(lái)源：《商業(yè)觀察》http://m.00559.cn/w/jg/125.html