公共事業(yè)民營化浪潮中的價值導(dǎo)向——以十堰市公交民營化改革為例

上世紀70年代，西方國家興起的新公共管理運動，實行了一種不同于政府有限理論和以市場解救“政府失靈”的公共管理模式。在這場行政改革運動下，公共事業(yè)民營化改革應(yīng)運而生，并迅速涉及到當(dāng)時公共事業(yè)的諸多領(lǐng)域。隨后，當(dāng)新公共管理理論流行至我國，也在九十年代的中國掀起了一場公共事業(yè)民營化的改革浪潮。這場民營化改革，取得了一定的成績，但也存在著問題，如十堰市公交民營化改革，曾被視為當(dāng)?shù)孛駹I化改革的典范，卻以失敗告終。筆者認為其根本原因是政府在改革的過程中面對價值選擇時出現(xiàn)了偏差，政府過分的追求“緩解壓力”和“提高效率”，致使其偏離了其關(guān)注公共利益這一正確的價值導(dǎo)向。

1公共事業(yè)民營化改革

1.1民營化改革的理論依據(jù)——交易成本理論、委托代理理論

英國經(jīng)濟學(xué)家科斯提出了交易成本理論，他認為企業(yè)在做出交易決定時，應(yīng)考慮貫穿交易過程始終的各種成本，如信息、議價、搜尋等成本，當(dāng)這項交易的盈利大于上述的成本總和時，企業(yè)才會做出交易的決定。后來學(xué)者將該理論引入到政府的管理過程中，為公共事業(yè)的民營化改革提供了理論上的支持：在政府考慮是否將一項公共事業(yè)外包給民營企業(yè)時，會考慮整個民營化過程中包括信息、議價、搜尋、監(jiān)督以及相關(guān)補貼的成本總和，當(dāng)?shù)弥駹I化改革后的成本總和低于政府自己從事這項公共事業(yè)提供公共服務(wù)的成本時，政府便會做出將其進行民營化改革的決定。

委托代理理論于上世紀30年代由美國經(jīng)濟學(xué)家伯利和米恩斯提出，他們主張企業(yè)的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，企業(yè)主保有對企業(yè)的所有權(quán)，但把企業(yè)的經(jīng)營權(quán)委托給代理人行使。不久，這一將所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)相分離的理論便被應(yīng)用到政府的公共管理實踐當(dāng)中，成為指導(dǎo)政府進行公共服務(wù)購買的理論來源。在政府購買公共服務(wù)的過程中，政府是委托人，民營企業(yè)則扮演代理人，雙方通過簽訂盡可能詳細的合同從而對彼此的權(quán)利和義務(wù)作出明確的規(guī)定，并以此作為支付報酬的依據(jù)。

1.2案例——十堰市公交民營化改革

2003年3月24日，溫州市五馬汽車出租公司的經(jīng)營者張朝榮與十堰市政府正式簽訂協(xié)議，以3931萬元的價格收購十堰市公交公司的全部國有產(chǎn)權(quán)。新公司同時以每年800萬元的經(jīng)營費買斷十堰市公交18年的特許經(jīng)營權(quán)，國內(nèi)首例市州級“城市公交整體民營化改革”——十堰市公交民營化改革從此拉開了帷幕。

一方面，新公司在2003年實現(xiàn)全年收入6700多萬元，利潤106萬元；2004年全年收入7900多萬元，利潤119萬元，公司盈利逐年增加，同時新公司積極增加資金投入、更新基礎(chǔ)設(shè)施、改善交通條件，為十堰市公交事業(yè)的改革與發(fā)展做出了積極的努力和探索；但隨后不久出現(xiàn)的公交停運、工人罷工以及接連幾年的虧損，使改革陷入泥潭。最終，出于對公共利益的維護，十堰市政府依法收回特許經(jīng)營權(quán)，全面接管公交公司，至2008年4月，我國首例、原本計劃18年的“城市整體公交民營化改革”，在只運行了5年后便無奈被迫“叫停”，重新由政府回收經(jīng)營。

2民營化改革中政府價值導(dǎo)向偏差的表現(xiàn)

2.1政府實行民營化改革目的不純

由交易成本理論可知，政府在對民營化改革前后公共服務(wù)的提供成本進行比較后，會將某些公共事業(yè)外包給民營企業(yè)去運營。但政府仍需承擔(dān)維護公共利益的責(zé)任，應(yīng)對相關(guān)的代理企業(yè)進行包括其具體運行策略的可行性、可持續(xù)性評估，當(dāng)民營企業(yè)的經(jīng)營被確認為是可持續(xù)發(fā)展的，政府才能放心的將這些公共事業(yè)徹底的民營化。而實際上，正如十堰市公交民營化改革那樣，政府的做法似乎并不像我們所設(shè)想的那樣周全，卻更像是想要把一個十分棘手的爛攤子抓緊時間丟給一個“倒霉的下家”——據(jù)我們所知，在張朝榮接受十堰市公交公司前，公交公司一直處于虧損狀態(tài)，2002年甚至虧損了760萬元，這樣的虧損程度似乎可以成為十堰市政府對其進行民營化的“借口”，但它絕不能成為政府實行公共事業(yè)民營化改革的正當(dāng)理由！

2.2政府的關(guān)注點在“緩解壓力”、“提高效率”，忽視了公共利益

由國內(nèi)、外多年的民營化改革實踐成果來看，其成績還是顯而易見的。政府財政壓力得以緩解，民營化所帶來市場競爭機制也使得經(jīng)營的效率得以提高。這些并不是我們憑空捏造出來的，他們擁有理論上的支持以及實踐上的檢驗——交易成本理論、委托代理理論以及張朝榮接手公交公司后公司經(jīng)營利潤增加和十堰市公共交通事業(yè)條件的改善。民營化所展現(xiàn)出的減壓和提效是如此的引人注目，以至于政府“忘我”的投入其中，卻忽視了公共利益這一正確的價值導(dǎo)向。

從案例中看，2005年后“油價暴漲”而公交公司卻遲遲不見政府的油價補貼，另一方面，出于公共利益，較低的票價壓縮了公交公司的利潤空間，可十堰市政府也沒有將公益性義務(wù)的補貼落到實處，這才引發(fā)了公交公司的接連虧損、工人罷工等問題。公共事業(yè)民營化改革應(yīng)是一個有始有終的過程，雖然通過民營化的改革將公共事業(yè)的經(jīng)營權(quán)外包出去了，但這只是開始，政府仍需要承擔(dān)維護公共利益的責(zé)任，不能像“將嬰兒與洗澡水一起倒了出去”一樣把本應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任也一同拋給社會和民營企業(yè)。

3民營化改革中端正政府價值導(dǎo)向的措施

3.1提高民營化的法治化、規(guī)范化

建立健全有關(guān)民營化改革的法律制度，完善相關(guān)法律法規(guī)，當(dāng)政府在效率和私利的選擇前搖擺不定時，用完備的法律制度匡正其價值導(dǎo)向，做到讓公共事業(yè)民營化改革有法可依，讓公共利益的保障有法可循。在相關(guān)法律中，應(yīng)著重強調(diào)政府的職能、民營化的范圍、方法及方式；緊扣政府的公共利益價值導(dǎo)向，明確政府的責(zé)任與義務(wù)；堅持依法行政，做到民營化的過程可監(jiān)督及民營化后的結(jié)果可溯源，嚴厲打擊尋租腐敗現(xiàn)象，依法約束政府的不當(dāng)干預(yù)和不作為的行為。

3.2加強監(jiān)督體系，適當(dāng)引入第三方監(jiān)督機制

政府并不能僅靠民營化前后交易成本的比較，就將原本虧損的公共事業(yè)“丟包袱”一樣的丟給市場，應(yīng)當(dāng)對民營企業(yè)的經(jīng)營方式和可行性、可持續(xù)性進行全面科學(xué)的評估，而這往往是權(quán)力尋租和腐敗的發(fā)生點。在公共事業(yè)的民營化改革當(dāng)中，一方面政府自身要依法行政，加強內(nèi)部監(jiān)督，另一方面要積極引入社會監(jiān)督、形成完善的第三方監(jiān)督機制，從而使民營化改革被放在一個更為客觀的監(jiān)督體系下進行，讓權(quán)力“在陽光下行使”，更好的實現(xiàn)維護公共利益的價值導(dǎo)向。

3.3推進民營化實現(xiàn)方式多樣化

西方盛行已久的公共事業(yè)民營化改革浪潮及其為此付諸的多次實踐，為我們提供了多種民營化的改革方式，如合同外包、租賃經(jīng)營、補助和憑單制以及放松管制等。因地制宜、靈活多變的采取不同的政府治理工具來實現(xiàn)公共事業(yè)的民營化，是政府智慧的體現(xiàn)，也是政府采取合理的方式實現(xiàn)維護公共利益價值導(dǎo)向的有效方法。

3.4政府要正確認識自身角色、積極承擔(dān)責(zé)任

公共事業(yè)民營化改革是在政府的主導(dǎo)下進行的，政府一定要端正民營化動機，充分意識到民營化改革是以更好地維護公共利益為目的而開展的，要堅決抵制“丟包袱”、“甩爛攤子”等意識的存在。政府在改革前要做好資料的收集、評估，信息的公開、公示，做好事業(yè)單位原有員工的心理工作，為改革鋪好前奏；改革中要做好對所需物品和服務(wù)的確認、對所購物品及服務(wù)的檢查評估以及對所消耗的財政的仔細核查；改革后要切實履行相關(guān)協(xié)議，實時進行監(jiān)管，自始至終堅持維護公共利益的價值導(dǎo)向，切實做好公共利益的捍衛(wèi)者。 

4結(jié)語

公共事業(yè)的民營化改革是必要的，但過程是漫長且曲折的。西方早期的理論和實踐為我們提供了豐富資源，結(jié)合我國具體國情，借鑒西方的經(jīng)驗和教訓(xùn)，明確政府公共利益捍衛(wèi)者的身份和責(zé)任，堅持正確的價值導(dǎo)向，切實維護公共利益，才能做到讓公共事業(yè)更好地發(fā)展，更好地為人民服務(wù)。

本文來源：《企業(yè)科技與發(fā)展》：http://m.00559.cn/w/qk/21223.html