公共事業(yè)民營(yíng)化浪潮中的價(jià)值導(dǎo)向——以十堰市公交民營(yíng)化改革為例

上世紀(jì)70年代，西方國(guó)家興起的新公共管理運(yùn)動(dòng)，實(shí)行了一種不同于政府有限理論和以市場(chǎng)解救“政府失靈”的公共管理模式。在這場(chǎng)行政改革運(yùn)動(dòng)下，公共事業(yè)民營(yíng)化改革應(yīng)運(yùn)而生，并迅速涉及到當(dāng)時(shí)公共事業(yè)的諸多領(lǐng)域。隨后，當(dāng)新公共管理理論流行至我國(guó)，也在九十年代的中國(guó)掀起了一場(chǎng)公共事業(yè)民營(yíng)化的改革浪潮。這場(chǎng)民營(yíng)化改革，取得了一定的成績(jī)，但也存在著問(wèn)題，如十堰市公交民營(yíng)化改革，曾被視為當(dāng)?shù)孛駹I(yíng)化改革的典范，卻以失敗告終。筆者認(rèn)為其根本原因是政府在改革的過(guò)程中面對(duì)價(jià)值選擇時(shí)出現(xiàn)了偏差，政府過(guò)分的追求“緩解壓力”和“提高效率”，致使其偏離了其關(guān)注公共利益這一正確的價(jià)值導(dǎo)向。

1公共事業(yè)民營(yíng)化改革

1.1民營(yíng)化改革的理論依據(jù)——交易成本理論、委托代理理論

英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯提出了交易成本理論，他認(rèn)為企業(yè)在做出交易決定時(shí)，應(yīng)考慮貫穿交易過(guò)程始終的各種成本，如信息、議價(jià)、搜尋等成本，當(dāng)這項(xiàng)交易的盈利大于上述的成本總和時(shí)，企業(yè)才會(huì)做出交易的決定。后來(lái)學(xué)者將該理論引入到政府的管理過(guò)程中，為公共事業(yè)的民營(yíng)化改革提供了理論上的支持：在政府考慮是否將一項(xiàng)公共事業(yè)外包給民營(yíng)企業(yè)時(shí)，會(huì)考慮整個(gè)民營(yíng)化過(guò)程中包括信息、議價(jià)、搜尋、監(jiān)督以及相關(guān)補(bǔ)貼的成本總和，當(dāng)?shù)弥駹I(yíng)化改革后的成本總和低于政府自己從事這項(xiàng)公共事業(yè)提供公共服務(wù)的成本時(shí)，政府便會(huì)做出將其進(jìn)行民營(yíng)化改革的決定。

委托代理理論于上世紀(jì)30年代由美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯利和米恩斯提出，他們主張企業(yè)的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，企業(yè)主保有對(duì)企業(yè)的所有權(quán)，但把企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)委托給代理人行使。不久，這一將所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的理論便被應(yīng)用到政府的公共管理實(shí)踐當(dāng)中，成為指導(dǎo)政府進(jìn)行公共服務(wù)購(gòu)買的理論來(lái)源。在政府購(gòu)買公共服務(wù)的過(guò)程中，政府是委托人，民營(yíng)企業(yè)則扮演代理人，雙方通過(guò)簽訂盡可能詳細(xì)的合同從而對(duì)彼此的權(quán)利和義務(wù)作出明確的規(guī)定，并以此作為支付報(bào)酬的依據(jù)。

1.2案例——十堰市公交民營(yíng)化改革

2003年3月24日，溫州市五馬汽車出租公司的經(jīng)營(yíng)者張朝榮與十堰市政府正式簽訂協(xié)議，以3931萬(wàn)元的價(jià)格收購(gòu)十堰市公交公司的全部國(guó)有產(chǎn)權(quán)。新公司同時(shí)以每年800萬(wàn)元的經(jīng)營(yíng)費(fèi)買斷十堰市公交18年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，國(guó)內(nèi)首例市州級(jí)“城市公交整體民營(yíng)化改革”——十堰市公交民營(yíng)化改革從此拉開了帷幕。

一方面，新公司在2003年實(shí)現(xiàn)全年收入6700多萬(wàn)元，利潤(rùn)106萬(wàn)元；2004年全年收入7900多萬(wàn)元，利潤(rùn)119萬(wàn)元，公司盈利逐年增加，同時(shí)新公司積極增加資金投入、更新基礎(chǔ)設(shè)施、改善交通條件，為十堰市公交事業(yè)的改革與發(fā)展做出了積極的努力和探索；但隨后不久出現(xiàn)的公交停運(yùn)、工人罷工以及接連幾年的虧損，使改革陷入泥潭。最終，出于對(duì)公共利益的維護(hù)，十堰市政府依法收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，全面接管公交公司，至2008年4月，我國(guó)首例、原本計(jì)劃18年的“城市整體公交民營(yíng)化改革”，在只運(yùn)行了5年后便無(wú)奈被迫“叫停”，重新由政府回收經(jīng)營(yíng)。

2民營(yíng)化改革中政府價(jià)值導(dǎo)向偏差的表現(xiàn)

2.1政府實(shí)行民營(yíng)化改革目的不純

由交易成本理論可知，政府在對(duì)民營(yíng)化改革前后公共服務(wù)的提供成本進(jìn)行比較后，會(huì)將某些公共事業(yè)外包給民營(yíng)企業(yè)去運(yùn)營(yíng)。但政府仍需承擔(dān)維護(hù)公共利益的責(zé)任，應(yīng)對(duì)相關(guān)的代理企業(yè)進(jìn)行包括其具體運(yùn)行策略的可行性、可持續(xù)性評(píng)估，當(dāng)民營(yíng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)被確認(rèn)為是可持續(xù)發(fā)展的，政府才能放心的將這些公共事業(yè)徹底的民營(yíng)化。而實(shí)際上，正如十堰市公交民營(yíng)化改革那樣，政府的做法似乎并不像我們所設(shè)想的那樣周全，卻更像是想要把一個(gè)十分棘手的爛攤子抓緊時(shí)間丟給一個(gè)“倒霉的下家”——據(jù)我們所知，在張朝榮接受十堰市公交公司前，公交公司一直處于虧損狀態(tài)，2002年甚至虧損了760萬(wàn)元，這樣的虧損程度似乎可以成為十堰市政府對(duì)其進(jìn)行民營(yíng)化的“借口”，但它絕不能成為政府實(shí)行公共事業(yè)民營(yíng)化改革的正當(dāng)理由！

2.2政府的關(guān)注點(diǎn)在“緩解壓力”、“提高效率”，忽視了公共利益

由國(guó)內(nèi)、外多年的民營(yíng)化改革實(shí)踐成果來(lái)看，其成績(jī)還是顯而易見(jiàn)的。政府財(cái)政壓力得以緩解，民營(yíng)化所帶來(lái)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制也使得經(jīng)營(yíng)的效率得以提高。這些并不是我們憑空捏造出來(lái)的，他們擁有理論上的支持以及實(shí)踐上的檢驗(yàn)——交易成本理論、委托代理理論以及張朝榮接手公交公司后公司經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)增加和十堰市公共交通事業(yè)條件的改善。民營(yíng)化所展現(xiàn)出的減壓和提效是如此的引人注目，以至于政府“忘我”的投入其中，卻忽視了公共利益這一正確的價(jià)值導(dǎo)向。

從案例中看，2005年后“油價(jià)暴漲”而公交公司卻遲遲不見(jiàn)政府的油價(jià)補(bǔ)貼，另一方面，出于公共利益，較低的票價(jià)壓縮了公交公司的利潤(rùn)空間，可十堰市政府也沒(méi)有將公益性義務(wù)的補(bǔ)貼落到實(shí)處，這才引發(fā)了公交公司的接連虧損、工人罷工等問(wèn)題。公共事業(yè)民營(yíng)化改革應(yīng)是一個(gè)有始有終的過(guò)程，雖然通過(guò)民營(yíng)化的改革將公共事業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)外包出去了，但這只是開始，政府仍需要承擔(dān)維護(hù)公共利益的責(zé)任，不能像“將嬰兒與洗澡水一起倒了出去”一樣把本應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任也一同拋給社會(huì)和民營(yíng)企業(yè)。

3民營(yíng)化改革中端正政府價(jià)值導(dǎo)向的措施

3.1提高民營(yíng)化的法治化、規(guī)范化

建立健全有關(guān)民營(yíng)化改革的法律制度，完善相關(guān)法律法規(guī)，當(dāng)政府在效率和私利的選擇前搖擺不定時(shí)，用完備的法律制度匡正其價(jià)值導(dǎo)向，做到讓公共事業(yè)民營(yíng)化改革有法可依，讓公共利益的保障有法可循。在相關(guān)法律中，應(yīng)著重強(qiáng)調(diào)政府的職能、民營(yíng)化的范圍、方法及方式；緊扣政府的公共利益價(jià)值導(dǎo)向，明確政府的責(zé)任與義務(wù)；堅(jiān)持依法行政，做到民營(yíng)化的過(guò)程可監(jiān)督及民營(yíng)化后的結(jié)果可溯源，嚴(yán)厲打擊尋租腐敗現(xiàn)象，依法約束政府的不當(dāng)干預(yù)和不作為的行為。

3.2加強(qiáng)監(jiān)督體系，適當(dāng)引入第三方監(jiān)督機(jī)制

政府并不能僅靠民營(yíng)化前后交易成本的比較，就將原本虧損的公共事業(yè)“丟包袱”一樣的丟給市場(chǎng)，應(yīng)當(dāng)對(duì)民營(yíng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)方式和可行性、可持續(xù)性進(jìn)行全面科學(xué)的評(píng)估，而這往往是權(quán)力尋租和腐敗的發(fā)生點(diǎn)。在公共事業(yè)的民營(yíng)化改革當(dāng)中，一方面政府自身要依法行政，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，另一方面要積極引入社會(huì)監(jiān)督、形成完善的第三方監(jiān)督機(jī)制，從而使民營(yíng)化改革被放在一個(gè)更為客觀的監(jiān)督體系下進(jìn)行，讓權(quán)力“在陽(yáng)光下行使”，更好的實(shí)現(xiàn)維護(hù)公共利益的價(jià)值導(dǎo)向。

3.3推進(jìn)民營(yíng)化實(shí)現(xiàn)方式多樣化

西方盛行已久的公共事業(yè)民營(yíng)化改革浪潮及其為此付諸的多次實(shí)踐，為我們提供了多種民營(yíng)化的改革方式，如合同外包、租賃經(jīng)營(yíng)、補(bǔ)助和憑單制以及放松管制等。因地制宜、靈活多變的采取不同的政府治理工具來(lái)實(shí)現(xiàn)公共事業(yè)的民營(yíng)化，是政府智慧的體現(xiàn)，也是政府采取合理的方式實(shí)現(xiàn)維護(hù)公共利益價(jià)值導(dǎo)向的有效方法。

3.4政府要正確認(rèn)識(shí)自身角色、積極承擔(dān)責(zé)任

公共事業(yè)民營(yíng)化改革是在政府的主導(dǎo)下進(jìn)行的，政府一定要端正民營(yíng)化動(dòng)機(jī)，充分意識(shí)到民營(yíng)化改革是以更好地維護(hù)公共利益為目的而開展的，要堅(jiān)決抵制“丟包袱”、“甩爛攤子”等意識(shí)的存在。政府在改革前要做好資料的收集、評(píng)估，信息的公開、公示，做好事業(yè)單位原有員工的心理工作，為改革鋪好前奏；改革中要做好對(duì)所需物品和服務(wù)的確認(rèn)、對(duì)所購(gòu)物品及服務(wù)的檢查評(píng)估以及對(duì)所消耗的財(cái)政的仔細(xì)核查；改革后要切實(shí)履行相關(guān)協(xié)議，實(shí)時(shí)進(jìn)行監(jiān)管，自始至終堅(jiān)持維護(hù)公共利益的價(jià)值導(dǎo)向，切實(shí)做好公共利益的捍衛(wèi)者。 

4結(jié)語(yǔ)

公共事業(yè)的民營(yíng)化改革是必要的，但過(guò)程是漫長(zhǎng)且曲折的。西方早期的理論和實(shí)踐為我們提供了豐富資源，結(jié)合我國(guó)具體國(guó)情，借鑒西方的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，明確政府公共利益捍衛(wèi)者的身份和責(zé)任，堅(jiān)持正確的價(jià)值導(dǎo)向，切實(shí)維護(hù)公共利益，才能做到讓公共事業(yè)更好地發(fā)展，更好地為人民服務(wù)。

本文來(lái)源：《企業(yè)科技與發(fā)展》：http://m.00559.cn/w/qk/21223.html