地方政府重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估優(yōu)化機(jī)制研究

近年來，我國各地方政府在重大決策（事項(xiàng)）的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估（以下簡(jiǎn)稱“穩(wěn)評(píng)”）實(shí)踐上進(jìn)行了一系列積極、有益的探索，形成了許多各具特色的寶貴經(jīng)驗(yàn)，有效地維護(hù)了社會(huì)和諧與穩(wěn)定的大局。但是，我國的“穩(wěn)評(píng)”機(jī)制目前尚存在著諸多理念、操作層面的問題。在社會(huì)管理創(chuàng)新日益受到重視的今天，需要進(jìn)一步完善“穩(wěn)評(píng)”機(jī)制，使“穩(wěn)評(píng)”機(jī)制成為推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新的重要內(nèi)容和手段。本文正是基于社會(huì)治理的視角試圖對(duì)我國目前的“穩(wěn)評(píng)”機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化。

一、重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的現(xiàn)狀分析

重大決策（事項(xiàng)）的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作對(duì)我國社會(huì)治理體制的創(chuàng)新和著力提升風(fēng)險(xiǎn)治理能為有著重要的意義。我國“穩(wěn)評(píng)”機(jī)制的發(fā)展主要經(jīng)歷了提出、發(fā)展和逐步成熟的三個(gè)階段。

1、“穩(wěn)評(píng)”的提出階段

在2004年的時(shí)候，四川省遂寧市政府就率先提出了針對(duì)于重大工程的建設(shè)項(xiàng)目的穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)估的制度。他們率先提出的“四性”和“五法”的概念得到了中央總部的首肯，從此之后這兩個(gè)概念開始在全國范圍之內(nèi)大力推廣。“四性”指的就是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)定的四個(gè)審查項(xiàng)目，分別是：合法性、可行性、合理性以及安全性等四項(xiàng)內(nèi)容。相關(guān)部門對(duì)這四項(xiàng)數(shù)據(jù)分別進(jìn)行評(píng)估，確定項(xiàng)目的最終風(fēng)險(xiǎn)判定?！拔宸ā敝傅膭t是評(píng)估工作的五個(gè)步驟：首先是將評(píng)估對(duì)象確定下來，然后做好前期準(zhǔn)備工作；第二步就是根據(jù)確立下來的評(píng)估對(duì)象舉行相關(guān)的會(huì)議，并且對(duì)評(píng)估結(jié)果有一個(gè)大致的了解；第三步就是將會(huì)議確立下來的措施進(jìn)行落實(shí)；第四步就是根據(jù)實(shí)際情況寫就調(diào)查報(bào)告，向上報(bào)送；第五步就是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查并確立相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施。

2、“穩(wěn)評(píng)”的發(fā)展階段

江蘇省淮安市是在四川省遂寧市之后的第二個(gè)開始積極進(jìn)行穩(wěn)評(píng)機(jī)制評(píng)定工作的城市，其實(shí)最早開展相關(guān)工作的時(shí)間是在2006年?；窗材Ｊ较啾容^遂寧模式而言，有一定程度的進(jìn)步。這些進(jìn)步主要可以分為三個(gè)方面來分析，分別是：一是在原來的基礎(chǔ)之上增加了“全程跟蹤”這一環(huán)節(jié)，這一環(huán)節(jié)的增加對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)和防范有很好的作用；第二個(gè)方面就是淮安模式研發(fā)出了自己的“穩(wěn)評(píng)信息化管理系統(tǒng)”，這樣的話，穩(wěn)評(píng)工作就可以在網(wǎng)上進(jìn)行，大大提高了工作效率；第三個(gè)方面就是率先提出了多元化和第三方評(píng)估這兩個(gè)先進(jìn)的概念，并且設(shè)立了國內(nèi)首家民辦的穩(wěn)評(píng)中介機(jī)構(gòu)?；窗材Ｊ将@得了政府的認(rèn)可。 

3、“穩(wěn)評(píng)”的成熟階段

上海市穩(wěn)評(píng)工作的發(fā)展相比較前兩個(gè)城市而言時(shí)間上是比較落后的，但是其發(fā)展機(jī)制明顯比前兩個(gè)模式更加成熟。其主要特點(diǎn)有以下三個(gè)方面，分別是：一是評(píng)估政策的規(guī)范化、體系化。上海市政府先后出臺(tái)了多種針對(duì)穩(wěn)評(píng)機(jī)制的管理?xiàng)l例，上海市的穩(wěn)評(píng)工作開始進(jìn)入系統(tǒng)化的進(jìn)程。第二個(gè)特點(diǎn)就是上海模式對(duì)于評(píng)估的具體條目有了詳細(xì)的規(guī)定，明確了必須考察的項(xiàng)目；第三個(gè)特點(diǎn)就是確立了科學(xué)的評(píng)估方法，上海市政府專門印發(fā)了規(guī)范的評(píng)估方法，以防止評(píng)估過程中出現(xiàn)的各種問題。

穩(wěn)評(píng)工作自從出現(xiàn)以來，已經(jīng)經(jīng)過了十幾年的時(shí)間了。在這段時(shí)間之中，穩(wěn)評(píng)工作的進(jìn)步是顯而易見的。其對(duì)社會(huì)帶來的影響主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面，分別是：一是對(duì)于社會(huì)治理機(jī)制的影響。在沒有穩(wěn)評(píng)機(jī)制之前，發(fā)生能夠影響社會(huì)的事件之后，社會(huì)一直都是被動(dòng)應(yīng)急的狀態(tài)。但是在出現(xiàn)穩(wěn)評(píng)機(jī)制之后，社會(huì)可以在發(fā)生緊急情況的時(shí)候，主動(dòng)進(jìn)行維穩(wěn)工作。如今，政府已經(jīng)可以預(yù)測(cè)緊急事件的發(fā)生并提前想好應(yīng)對(duì)措施；第二個(gè)變化就表現(xiàn)在社會(huì)治理結(jié)構(gòu)方面。之前一旦發(fā)生緊急情況，能夠進(jìn)行維穩(wěn)工作的只有政府。但是現(xiàn)在可以采用多元主體進(jìn)行參與的方法；第三個(gè)方面就是治理新技術(shù)方面的優(yōu)化。原來的維穩(wěn)工作只會(huì)對(duì)社會(huì)矛盾進(jìn)行分析，如今已經(jīng)可以采用技術(shù)手段對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析和判斷了。

二、重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估存在的問題

相對(duì)于西方發(fā)達(dá)國家而言，我國在穩(wěn)評(píng)機(jī)制方面的意識(shí)比較遲鈍。因此，盡管我國已經(jīng)意識(shí)到了穩(wěn)評(píng)工作的重要性，但是我國的穩(wěn)評(píng)工作還是存在著很多嚴(yán)重的問題沒有得到解決。

1、評(píng)估主體行政化

如今，我國在評(píng)估主體的設(shè)定方面還是存在著一定的問題的。政府作為唯一的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估部門，其自身的風(fēng)險(xiǎn)，也只有自己評(píng)定。這樣的情況顯然是不合理的，但是這種情況卻是真實(shí)存在的。很多地區(qū)已經(jīng)意識(shí)到了這一嚴(yán)重的問題，設(shè)立了第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)政府的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測(cè)。但是這種方法的普及程度并不夠高，而且并不具有強(qiáng)制性。明天很多地方政府并不把第三方機(jī)構(gòu)的評(píng)測(cè)放在眼里，認(rèn)為其只是走個(gè)形式而已。第三方機(jī)構(gòu)對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估的專家也不會(huì)提出專業(yè)性的改進(jìn)意見，只是為了能夠符合流程而已。這種情況的發(fā)生說明我國公民對(duì)于公共事務(wù)的主人翁意識(shí)還是不夠強(qiáng)。很多人認(rèn)為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)完全是政府的事情，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作也和自己的生活沒有任何關(guān)系。因此很多人都覺得事不關(guān)己高高掛起，對(duì)于社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的積極性也不是很高。而且，地方政府很多都過于懶政，對(duì)于座談會(huì)、聽證會(huì)等讓公民對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行認(rèn)識(shí)的會(huì)議也是走形式，根本不會(huì)下功夫去準(zhǔn)備。在這種情況下，公民即使想對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制進(jìn)行了解也苦于沒有渠道。還有很多地方政府根本沒有告知公民準(zhǔn)確的評(píng)估信息，導(dǎo)致公民的評(píng)估情況與真實(shí)情況相悖。

2、評(píng)估內(nèi)容同質(zhì)化

就目前來看，振幅在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)定的時(shí)候，一般都會(huì)按照五個(gè)方面的內(nèi)容進(jìn)行評(píng)估，也就是遂寧模式之中提出的：合法性、合理性、可行性、可控性以及安全五個(gè)指標(biāo)的評(píng)估工作。目前這種分析模式已經(jīng)被廣泛應(yīng)用于各個(gè)地區(qū)之中，評(píng)價(jià)內(nèi)容的相似度也非常高。很多風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作都將自己本身的風(fēng)險(xiǎn)和可能會(huì)引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)混為一談。其實(shí)這兩者之間存在著很大的區(qū)別。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)指的是對(duì)于社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生影響的事件發(fā)生的概率，而不是該事件發(fā)生的概率。很多風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)在進(jìn)行評(píng)估工作的時(shí)候，通常會(huì)在經(jīng)濟(jì)方面進(jìn)行評(píng)估，這一點(diǎn)很明顯就犯了剛剛我們提到的錯(cuò)誤。

3、評(píng)估過程靜態(tài)化

穩(wěn)評(píng)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，需要全程進(jìn)行跟蹤才能夠得到準(zhǔn)確的結(jié)果。但是動(dòng)態(tài)評(píng)估的成本比較高，因此很多地方采用的都是靜態(tài)評(píng)估的方法。靜態(tài)評(píng)估的方法的局限性比較大，沒有全程根據(jù)就導(dǎo)致其結(jié)果具有延時(shí)性，很多潛在風(fēng)險(xiǎn)也無法評(píng)估出來。除此之外，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的核心在于群眾意見的收集。很多地方都只是簡(jiǎn)單地發(fā)放問卷、張貼公告等方式進(jìn)行群眾意見的收集的。這樣的方式無法讓群眾真正參與到風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作之中來。由于國家一直沒有對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作有一個(gè)明確的規(guī)定，所以各地在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面的亂象都比較嚴(yán)重。

4、評(píng)估指標(biāo)籠統(tǒng)化

穩(wěn)評(píng)工作的開戰(zhàn)時(shí)我國在社會(huì)治理之中的創(chuàng)新。其初衷在于充分聽取民眾的意見，進(jìn)行準(zhǔn)確的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。但是由于沒有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，所以在實(shí)踐過程之中出現(xiàn)了很多的問題。我國的大部分地方在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的時(shí)候采用的都是“五性”的方法。這五種指標(biāo)其實(shí)都是比較抽象的觀念，在實(shí)際生活之中的主觀性比較強(qiáng)，實(shí)際操作起來并不容易。而且定性分析的方法雖然能夠?qū)⒔Y(jié)果分析出來，但是卻不能夠得出各種事件發(fā)生的概率。

5、評(píng)估方法單一化

在評(píng)估工作之中，最常使用的兩種方法就是聽證會(huì)和問卷調(diào)查。這兩種的優(yōu)點(diǎn)在于方法簡(jiǎn)單，能夠很快地收集到信息，但是弊端就是收集到的信息不一定是真實(shí)的。問卷形式的調(diào)查手段只能夠影響一般的群體性事件，但是對(duì)于社會(huì)輿論的發(fā)酵作用是很小的。聽證會(huì)則是將群眾放在了一個(gè)比較被動(dòng)的位置之上，而且群眾的新一頁很難全部得到表達(dá)。因此，目前常用的這兩種評(píng)估方法，都存在一定的弊端。

6、行政問責(zé)形式化

就目前來看，我國在對(duì)穩(wěn)評(píng)工作的責(zé)任劃分方面并不是十分嚴(yán)厲。雖然國務(wù)院頒布的規(guī)定之中有關(guān)于穩(wěn)評(píng)工作問責(zé)的相關(guān)條例。但是并沒有一部法律是專門用來規(guī)范穩(wěn)評(píng)工作的。由于沒有法律條文的約束，責(zé)任劃分沒有明確，很多部門之間會(huì)來回推卸責(zé)任，互相推諉，造成混亂。

三、完善重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的政策建議

完善的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制對(duì)于優(yōu)化社會(huì)治理方式，提高社會(huì)治理能力有著十分重要的作用，現(xiàn)行的“穩(wěn)評(píng)”機(jī)制需要從評(píng)估主體、內(nèi)容、程序、指標(biāo)和制度建設(shè)五個(gè)方面進(jìn)行完善。

1、完善評(píng)估主體

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體應(yīng)多元化，只有讓更多的主體參與進(jìn)來，才能保證評(píng)估工作的良性發(fā)展。第一、政府應(yīng)依法依規(guī)組織評(píng)估工作。政府在一定程度上仍然需要參與到風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的工作中去，但要明確區(qū)分風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體的“評(píng)估實(shí)施主體”和“評(píng)估責(zé)任主體”；第二，公眾應(yīng)積極主動(dòng)參與評(píng)估工作。公民的有效參與是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理主體多元化的重要途徑，也是確保重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體多元化的前提條件。第三，第三方應(yīng)客觀獨(dú)立開展評(píng)估工作。重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的主體不宜是決策部門或者組織部門，而應(yīng)該是具有獨(dú)立性的第三方評(píng)估組織，這樣可以發(fā)揮評(píng)估的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，從而保證評(píng)估的公平公正。第四，人大代表應(yīng)全程監(jiān)督評(píng)估工作。地方各級(jí)人及其常委會(huì)，可以參與到評(píng)估工作中來，在評(píng)估工作中發(fā)揮監(jiān)督作用，提高監(jiān)督的實(shí)效性。第五，專家團(tuán)體應(yīng)充分發(fā)揮“智囊團(tuán)”角色。在全過程的評(píng)估工作中，將來自于各大高等院校的專家團(tuán)體納入到評(píng)估主體當(dāng)中，能夠充分發(fā)揮“智囊團(tuán)”科學(xué)決策的作用，可以用更加科學(xué)的評(píng)估技術(shù)與創(chuàng)新的研判視角，做出準(zhǔn)確的判斷。

2、明確評(píng)估內(nèi)容

制定科學(xué)的評(píng)估內(nèi)容，可以從源頭上減少風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率，保證評(píng)估工作朝著良好方向發(fā)展。第一，需要完善評(píng)估的合法性。國家層面需要出臺(tái)相關(guān)的法律、法規(guī)對(duì)評(píng)估行為進(jìn)行規(guī)范和約束，避免不作為和“尋租”現(xiàn)象的產(chǎn)生；其次，需要完善評(píng)估的合理性。在進(jìn)行合理性評(píng)估時(shí)，需要廣泛征求群眾意見，與群眾達(dá)成共識(shí)，兼顧群眾的現(xiàn)實(shí)利益；第三，需要完善評(píng)估的可控性。由于“穩(wěn)評(píng)”工作的不確定性，應(yīng)制定詳細(xì)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案，各地方還應(yīng)根據(jù)地方特點(diǎn)，出臺(tái)符合群眾利益和地方民情的處置方案，防患未然。

3、規(guī)范評(píng)估程序

評(píng)估程序是開展“穩(wěn)評(píng)”工作的操作步驟和指南，是確保評(píng)估結(jié)果科學(xué)、合理的依據(jù)。評(píng)估程序可以遵循以下三個(gè)步驟：第一步，初步評(píng)估階段。主要包括設(shè)置機(jī)構(gòu)、明確對(duì)象、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別三個(gè)方面。第二步，完善準(zhǔn)備階段。主要包括開展網(wǎng)絡(luò)輿論、征求群眾意見、制度評(píng)估方案三個(gè)方面。第三步，后期細(xì)化階段。主要包括分析風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)、劃分風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)、制定評(píng)估報(bào)告、落實(shí)評(píng)估意見和實(shí)施評(píng)估跟蹤五個(gè)方面。

4、加強(qiáng)制度建設(shè)

保證“穩(wěn)評(píng)”工作的質(zhì)量和水平，就必須有相應(yīng)的配套機(jī)制來保證。首先，需要完善行政問責(zé)機(jī)制。通過參考公眾、專家等意見，轉(zhuǎn)化單一的問責(zé)結(jié)構(gòu)，形成以人大為主，立法、司法、群眾等多方參與的異體問責(zé)；同時(shí)加強(qiáng)行政問責(zé)的法制建設(shè)，明確問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)，通過法律和系統(tǒng)化的問責(zé)體系，杜絕違規(guī)行為的產(chǎn)生。其次，需要建立評(píng)估信息共享機(jī)制。目前，“穩(wěn)評(píng)”工作的相關(guān)數(shù)據(jù)是分散的、孤立的，對(duì)“穩(wěn)評(píng)”工作的科學(xué)性和公正性產(chǎn)生了嚴(yán)重的威脅。因此，政府要利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算技術(shù)將所有的評(píng)估資料及信息形成一個(gè)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫，創(chuàng)建一個(gè)一體化的網(wǎng)格化信息平臺(tái)，并將所有的評(píng)估信息通過網(wǎng)絡(luò)等途徑告知公眾，廣泛征求群眾意見，對(duì)于公眾的意見，各職能部門要通過專門的信息平臺(tái)，認(rèn)真解答公眾的質(zhì)疑。最后，落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，評(píng)估主體需要與其他部門一起聯(lián)合行動(dòng)，并要制定相應(yīng)的緊急聯(lián)動(dòng)預(yù)案，預(yù)防突發(fā)事件的發(fā)生，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

5、健全評(píng)估指標(biāo)

為了保證“穩(wěn)評(píng)”工作的科學(xué)性和合理性，需要從以下五個(gè)方面對(duì)評(píng)估指標(biāo)進(jìn)行完善：第一，創(chuàng)新政治方面的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)。政治風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)主要包括信訪成效、腐敗指數(shù)、公眾對(duì)政府的滿意度、公眾參與政治的意識(shí)；第二，細(xì)化經(jīng)濟(jì)方面的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)。重大事項(xiàng)在經(jīng)濟(jì)方面的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因素主要包括失業(yè)率和就業(yè)率、居民基本收入的增長率和貧富差距；第三，優(yōu)化社會(huì)秩序方面的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)。社會(huì)秩序方面的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)主要包括社會(huì)治安、社會(huì)流動(dòng)人口和社會(huì)保障；第四，確定文化方面的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)。文化方面的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)應(yīng)該包括：宗教文化、民族文化、社會(huì)核心的認(rèn)同度和社會(huì)輿論等；第五，構(gòu)建生態(tài)方面的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)。生態(tài)方面的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)是指對(duì)自然資源的影響程度。

本文來源：《企業(yè)科技與發(fā)展》：http://m.00559.cn/w/qk/21223.html