全過程人民民主的法治賦能實(shí)踐研究

  全過程人民民主作為中國特色社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)特征，其生命力在于將"人民當(dāng)家作主"的政治理念轉(zhuǎn)化為可操作、可持續(xù)的治理效能。這一轉(zhuǎn)化過程需要法治體系提供穩(wěn)定的制度支撐，使民主實(shí)踐從政治宣誓轉(zhuǎn)向程序化運(yùn)行。在傳統(tǒng)治理模式中，民主參與往往面臨"象征性吸納"的困境——公眾意見征集流于形式，治理回應(yīng)缺乏剛性約束。而法治化的制度創(chuàng)新，恰恰為破解這一難題提供了關(guān)鍵路徑：通過立法程序確立參與規(guī)則，借助法律責(zé)任強(qiáng)化執(zhí)行效力，最終構(gòu)建起民主實(shí)踐與治理效能之間的轉(zhuǎn)化通道。北京市在基層立法聯(lián)系點(diǎn)與"接訴即辦"機(jī)制中的探索，正是這種法治賦能民主的生動(dòng)實(shí)踐。本文試圖揭示：法治化進(jìn)程如何通過制度創(chuàng)新激活民主參與活力，又在何種維度上面臨實(shí)踐張力，最終指向超大城市治理中剛性規(guī)則與彈性實(shí)踐的平衡之道。

一、中國式現(xiàn)代化社會(huì)治理中的民主與法治協(xié)同

現(xiàn)代國家治理中，民主與法治的協(xié)同建立在"黨的領(lǐng)導(dǎo)—人民民主—依法治國"的三角閉環(huán)之上。這個(gè)理論框架突破了西方"權(quán)利本位"的民主法治觀，形成了具有中國特色的制度邏輯：黨的領(lǐng)導(dǎo)為民主實(shí)踐劃定政治方向，確保多元利益表達(dá)不偏離公共利益軌道；人民民主通過立法聽證、社區(qū)協(xié)商等渠道將分散的民意注入治理體系，實(shí)現(xiàn)"眾意"向"公意"的轉(zhuǎn)化；依法治國則將共識(shí)性訴求轉(zhuǎn)化為具有普遍約束力的制度規(guī)范，為治理實(shí)踐提供穩(wěn)定性預(yù)期。

這種協(xié)同機(jī)制并非單向的制度輸出，而是呈現(xiàn)出雙向互構(gòu)的特征。一方面，立法程序的開放化擴(kuò)大了民主參與空間。當(dāng)公眾參與從政策執(zhí)行末端前移至立法設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)，法律制度的民意基礎(chǔ)得到實(shí)質(zhì)性擴(kuò)展。另一方面，治理責(zé)任的法定化反向塑造著公眾參與的理性邊界。例如，在社區(qū)治理?xiàng)l例制定過程中，居民提出的增設(shè)公共活動(dòng)空間訴求，必須通過容積率調(diào)整、財(cái)政預(yù)算審查等法律程序才能實(shí)現(xiàn)。這種雙向互動(dòng)既防止民主實(shí)踐陷入民粹化無序，也避免法治體系淪為封閉的官僚化運(yùn)作。其本質(zhì)是在制度活力與秩序穩(wěn)定之間建立動(dòng)態(tài)平衡，使民主成為法治的源頭活水，法治成為民主的保障基石。

二、北京實(shí)踐的突破：制度開放與規(guī)范重構(gòu)

北京市的基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度，標(biāo)志著立法過程從專業(yè)主導(dǎo)轉(zhuǎn)向開放協(xié)商的范式變革。傳統(tǒng)立法模式中，法律草案多由行政部門主導(dǎo)起草，公眾參與局限于草案公示后的意見收集。而立法聯(lián)系點(diǎn)通過嵌入社區(qū)的三級(jí)聽證機(jī)制（居民提議、專家論證、人大代表審議），將民意吸納貫穿于立法全過程。在《北京市物業(yè)管理?xiàng)l例》修訂過程中，居民針對(duì)業(yè)主委員會(huì)選舉規(guī)則、維修資金使用流程提出的修改建議，直接推動(dòng)了條款設(shè)計(jì)的精細(xì)化。這種開放化立法模式的價(jià)值不僅在于提升法律的可操作性，更在于重塑了立法機(jī)關(guān)與公眾的關(guān)系——公民從被動(dòng)的政策接受者轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫仍O(shè)計(jì)的合作生產(chǎn)者，民主參與由此成為法治建設(shè)的結(jié)構(gòu)性要素。

與之形成制度呼應(yīng)的是"接訴即辦"機(jī)制的法治化轉(zhuǎn)型。該機(jī)制通過地方立法將市民熱線的訴求響應(yīng)流程、處置標(biāo)準(zhǔn)納入法律規(guī)范，實(shí)現(xiàn)了治理模式的根本性重構(gòu)。在行政主導(dǎo)時(shí)期，政府部門對(duì)群眾訴求的處置具有較大隨意性，回應(yīng)時(shí)效與解決質(zhì)量取決于領(lǐng)導(dǎo)的重視程度。而法治化轉(zhuǎn)型后，訴求分類、任務(wù)派發(fā)、結(jié)果反饋等環(huán)節(jié)均被賦予明確的法律程序，公民監(jiān)督權(quán)由此獲得穩(wěn)定的制度保障。例如，針對(duì)噪音擾民等高頻訴求，法規(guī)不僅規(guī)定處置時(shí)限，更建立跨部門協(xié)同處置的法律責(zé)任條款。這種"訴求—響應(yīng)"關(guān)系的規(guī)范化，實(shí)質(zhì)是將"人民至上"的價(jià)值承諾轉(zhuǎn)化為可追溯、可問責(zé)的制度實(shí)踐，使民主監(jiān)督深度嵌入政府運(yùn)行流程。

三、實(shí)踐中的張力：參與效能與制度剛性之困

然而，民主與法治的協(xié)同過程始終伴隨內(nèi)在張力。在立法聯(lián)系點(diǎn)實(shí)踐中，部分參與者發(fā)現(xiàn)其建議未被采納后，質(zhì)疑意見征集的實(shí)效性；而立法機(jī)關(guān)為保障法律的專業(yè)性與系統(tǒng)性，又必須對(duì)海量建議進(jìn)行篩選整合。這種矛盾折射出制度開放度與決策效率之間的深層悖論：擴(kuò)大民主參與范圍必然增加意見整合成本，但過度追求效率可能削弱制度合法性。更深層次的問題在于，當(dāng)前參與機(jī)制尚未建立有效的反饋解釋程序，導(dǎo)致未被采納的建議提供者容易產(chǎn)生"參與無效"的認(rèn)知，這種認(rèn)知一旦擴(kuò)散將侵蝕公眾對(duì)制度的信任基礎(chǔ)。

"接訴即辦"機(jī)制同樣面臨治理彈性與法律剛性的沖突。法律規(guī)范的優(yōu)勢(shì)在于確立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，但基層治理場(chǎng)景的復(fù)雜性往往超出制度預(yù)設(shè)。當(dāng)社區(qū)工作人員面對(duì)歷史遺留的產(chǎn)權(quán)糾紛時(shí)，嚴(yán)格遵循法定程序可能導(dǎo)致問題久拖不決；而突破常規(guī)協(xié)調(diào)解決又面臨問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。這種困境催生了"合規(guī)優(yōu)先"的異化現(xiàn)象——基層將主要精力投入程序完備性而非實(shí)質(zhì)問題解決，例如通過規(guī)范回復(fù)模板規(guī)避個(gè)性化訴求，用過程留痕替代治理創(chuàng)新。此類現(xiàn)象暴露出法治化進(jìn)程中一個(gè)關(guān)鍵挑戰(zhàn)：如何在維護(hù)法律權(quán)威的同時(shí)，為復(fù)雜治理情境保留必要的彈性空間。

四、制度賦能創(chuàng)新的三重路徑

破解上述張力，需要構(gòu)建更具包容性的制度創(chuàng)新框架，在法治剛性與治理彈性之間開辟緩沖地帶。

?首先，實(shí)施梯度賦權(quán)策略激活基層活力?。在社區(qū)治理領(lǐng)域，可通過"負(fù)面清單"明確法律禁止事項(xiàng)，在此范圍內(nèi)賦予社區(qū)議事會(huì)對(duì)民生事項(xiàng)的自主決策權(quán)。例如，在老舊小區(qū)改造中，允許社區(qū)自主確定公共空間改造方案，只需報(bào)備主管部門合規(guī)審查。這種"法律兜底+自主創(chuàng)新"的模式，既能守住法治底線，又可釋放基層智慧。同時(shí)建立"容錯(cuò)清單"制度，對(duì)因客觀條件限制導(dǎo)致的創(chuàng)新失誤予以免責(zé)，消除基層干部的制度創(chuàng)新顧慮。

?其次，構(gòu)建分類治理的清單管理體系?。針對(duì)市民訴求的多樣性特點(diǎn)，建立"基礎(chǔ)清單"與"動(dòng)態(tài)清單"的雙層結(jié)構(gòu)?；A(chǔ)清單涵蓋教育醫(yī)療、公共安全等具有普遍性的核心訴求，設(shè)定統(tǒng)一的處置標(biāo)準(zhǔn)與時(shí)限；動(dòng)態(tài)清單則收納鄰里糾紛、文化沖突等情境性議題，允許基層通過民主協(xié)商靈活解決。借助智能識(shí)別系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)訴求的自動(dòng)分類與精準(zhǔn)派單，既能保障基礎(chǔ)服務(wù)的法律剛性，又為復(fù)雜問題保留治理彈性。

?最后，創(chuàng)新三維導(dǎo)向的考核激勵(lì)機(jī)制?。改變以結(jié)果為導(dǎo)向的單一評(píng)價(jià)體系，建立程序合規(guī)性、民主參與度、治理創(chuàng)新性并重的三維考核標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)依法履職但突破常規(guī)解決疑難問題的案例，設(shè)立"創(chuàng)新案例庫"給予正向激勵(lì)；對(duì)機(jī)械執(zhí)行導(dǎo)致矛盾激化的行為實(shí)施"紅黃牌"預(yù)警。這種考核導(dǎo)向的重塑，實(shí)質(zhì)上是在法律框架內(nèi)構(gòu)建"創(chuàng)新安全區(qū)"，引導(dǎo)基層工作者從被動(dòng)合規(guī)轉(zhuǎn)向主動(dòng)創(chuàng)制。

五、結(jié)語

  北京市的實(shí)踐表明，全過程人民民主的效能轉(zhuǎn)化，本質(zhì)上是法治剛性與治理彈性動(dòng)態(tài)平衡的藝術(shù)。過度的法律剛性可能窒息基層創(chuàng)新活力，而缺乏規(guī)則約束的彈性空間又將引發(fā)治理失序。未來的制度設(shè)計(jì)需在兩者間建立辯證統(tǒng)一：通過法治化明確權(quán)力邊界與責(zé)任底線，依靠民主機(jī)制吸納多元智慧應(yīng)對(duì)復(fù)雜情境。這種平衡術(shù)不僅關(guān)乎技術(shù)層面的機(jī)制優(yōu)化，更深層體現(xiàn)著"以人民為中心"的價(jià)值理性對(duì)工具理性的駕馭——當(dāng)法律程序成為保障民權(quán)的盾牌而非束縛手腳的鎖鏈，當(dāng)民主參與成為提升治理效能的引擎而非降低效率的負(fù)擔(dān)，制度創(chuàng)新才能真正釋放其生命力。在數(shù)字化轉(zhuǎn)型與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)疊加的當(dāng)下，如何使這一平衡智慧適配新的治理場(chǎng)景，將是理論與實(shí)踐的共同挑戰(zhàn)。

文章來源：  《河南經(jīng)濟(jì)報(bào)》   http://m.00559.cn/w/qt/34236.html