教育政策制定過(guò)程分析斬進(jìn)調(diào)適的視角——以代課教師清退政策為例上紀(jì)90年代初-教育論文

至今這一政策依舊處于不斷的調(diào)整中。通過(guò)對(duì)代課教師政策改革發(fā)展的梳理，有助于對(duì)政策制定過(guò)程中的關(guān)鍵因素進(jìn)行分析。

二、教育政策制定過(guò)程中的關(guān)鍵因素分析

觸發(fā)機(jī)制：政策制定的開(kāi)始教育政策作為公共政策的一種，觸發(fā)機(jī)制類別多樣。格斯頓依據(jù)產(chǎn)生環(huán)境的不同，將公共政策的觸發(fā)機(jī)制分為內(nèi)部觸發(fā)機(jī)制和外部觸發(fā)機(jī)制。內(nèi)部觸發(fā)機(jī)制包括自然災(zāi)禍、經(jīng)濟(jì)災(zāi)難、技術(shù)突破、生態(tài)轉(zhuǎn)移、社會(huì)演變等；外部觸發(fā)機(jī)制包括戰(zhàn)爭(zhēng)行動(dòng)、間接沖突、經(jīng)濟(jì)對(duì)抗等。這些重大事件的發(fā)生往往將“問(wèn)題”轉(zhuǎn)變成政策的“議程”，是政策制定的潛在動(dòng)因。以代課教師政策為例，當(dāng)中國(guó)逐漸解決教師的數(shù)量問(wèn)題，并進(jìn)一步謀求教師質(zhì)量的提升時(shí)，對(duì)原先不合格者或未有職稱者進(jìn)行規(guī)范化，實(shí)為必然之舉。從國(guó)際影響層面而言，當(dāng)各國(guó)將教師專業(yè)發(fā)展視為提高教育質(zhì)量的有效途徑時(shí)，對(duì)教師的問(wèn)責(zé)也隨之增強(qiáng)。在此背景下，中國(guó)也希望通過(guò)提升教師隊(duì)伍的質(zhì)量，提高國(guó)家教育的競(jìng)爭(zhēng)力。其次，盡管存在觸發(fā)機(jī)制，但也需要配合以觸發(fā)時(shí)間、范圍、強(qiáng)度，才能啟動(dòng)政策制定的過(guò)程。范圍指受到觸發(fā)機(jī)制影響的人的數(shù)量。強(qiáng)度指公眾感覺(jué)事件的強(qiáng)度。雖然辦“好”的教育一直是政府的價(jià)值訴求，但0世紀(jì)80年代農(nóng)村教育的現(xiàn)實(shí)處境使民辦教師與代課教師的存在成為必需。0世紀(jì)90年代，民辦教師數(shù)量有所減少，但教師的數(shù)量依然不能滿足農(nóng)村基礎(chǔ)教育的需求。所以當(dāng)時(shí)對(duì)所有編制外的教師進(jìn)行“清退”，將直接影響到適齡兒童的受教育權(quán)。0世紀(jì)末1世紀(jì)初，民辦教師逐漸退出歷史舞臺(tái)，國(guó)家開(kāi)始實(shí)施“特崗計(jì)劃”、“免費(fèi)師范生”等計(jì)劃，為農(nóng)村師資提供來(lái)源保障。在此條件下，“清退”代課教師的時(shí)機(jī)相對(duì)成熟，政策影響的范圍相對(duì)縮小。

所以代課教師政策被提上公共議程。但公眾對(duì)此政策意向的懷疑，沖突，使得代課教師政策的制定走向一個(gè)調(diào)適的過(guò)程。 ‘政府官員政策的主要建構(gòu)者西方有關(guān)政策制定的研究文獻(xiàn)里，將政黨、公民、利益集團(tuán)、媒體等視為公共政策建構(gòu)的來(lái)源。林德布洛姆認(rèn)為只有這種多元的參與，才能通達(dá)民主的道路。但在眾多的建構(gòu)者中，無(wú)一例外地認(rèn)為政府官員是公共議程建構(gòu)過(guò)程中最明顯的代理人，他們的決策受到相關(guān)團(tuán)體代表的制約與促進(jìn)。誠(chéng)然，中國(guó)教育政策的建構(gòu)人員也越來(lái)越趨于多元化，政策的制定過(guò)程中也開(kāi)始關(guān)注多元的聲音，如政策文獻(xiàn)中的“征求意見(jiàn)書”表現(xiàn)中國(guó)現(xiàn)行的政策制定正在從一種自上而下的政府聲明轉(zhuǎn)向采納百言的方式。即官方主導(dǎo)、建構(gòu)一個(gè)政策議程，不同級(jí)別的政府會(huì)對(duì)政策做進(jìn)一步地闡釋。

以代課教師政策為例，20世紀(jì)90年代基本上是由官方一手包辦。進(jìn)入2000年以后，一方面學(xué)者的建言途徑得以形成，一方面地方政府對(duì)政策的闡釋能力得以增強(qiáng)。例如在廣東，省、市、縣形成了有力的解決機(jī)制，出臺(tái)了《解決中小學(xué)代課教師問(wèn)題工作方案》等政策，其中省級(jí)政府投入0余億用于代課教師的培訓(xùn)、轉(zhuǎn)崗、社保等;009年印發(fā)了《關(guān)于將解決中小學(xué)代課教師問(wèn)題納入市、縣區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)教育工作責(zé)任考核內(nèi)容的通知》，強(qiáng)化了政策實(shí)施的問(wèn)責(zé)機(jī)制。由此可見(jiàn)，中央政府對(duì)于如何解決代課教師問(wèn)題，只是提出了一個(gè)總體方向，具體如何做則完全依賴于地方政府。這與中國(guó)教育的三級(jí)管理體制相關(guān)。地方政府在教育政策制定方面是一個(gè)“緩沖地帶”，即政策的形成、實(shí)施并非是一個(gè)自上而下、一以貫之的執(zhí)行方式，而是經(jīng)過(guò)了地方政府的再建構(gòu)。3‘學(xué)者政策制定中的專業(yè)力量雖然中國(guó)相關(guān)利益集團(tuán)尚不成熟，也沒(méi)有形成各個(gè)利益團(tuán)體的代表，各類人士所持的資源也不盡相同，但他們還是在不同程度上對(duì)政策的制定產(chǎn)生影響。其中，學(xué)者作為專業(yè)力量，對(duì)教育政策的制定提出的專業(yè)意見(jiàn)，有可能促進(jìn)政策的制定的良性發(fā)展。在代課教師政策的制定過(guò)程中，各學(xué)者的觀點(diǎn)表現(xiàn)出一定的一致性。首先，肯定了代課教師的歷史貢獻(xiàn)，強(qiáng)調(diào)公平、公正地對(duì)待代課教師。在學(xué)者的闡述中，認(rèn)可代課教師的“教師”身份，并提議將其納入到師資管理范圍。其次，認(rèn)為清退代課教師不宜“一刀切”，對(duì)不同類型的農(nóng)村代課教師采取不同的分流策略。建議建立代課教師的社會(huì)保障機(jī)制，有的從建立教育仲裁制度出發(fā)，有的從財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障制度出發(fā)，還有的從勞動(dòng)法出發(fā)，建議完善代課教師的醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、勞動(dòng)補(bǔ)償?shù)取４送猓?10年“兩會(huì)”期間由多名工會(huì)界別的政協(xié)委員聯(lián)名向全國(guó)政協(xié)十一屆三次會(huì)議提交的《關(guān)于公正合理解決代課教師問(wèn)題的提案》中，認(rèn)為“財(cái)政部門應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的資金投入“國(guó)家逐步取消城鄉(xiāng)分割的教育投入機(jī)制，真正落實(shí)教育經(jīng)費(fèi)的投入分配向西部地區(qū)傾斜?！蓖瑫r(shí)建議“西部偏遠(yuǎn)地區(qū)的代課教師在考試、招錄、培訓(xùn)、聘用、退養(yǎng)等方面執(zhí)行特殊政策，盡量實(shí)現(xiàn)教師本土化”。
上述學(xué)者的政策建議與政府的政策聲明有所沖突。當(dāng)政府的政策聲明提出“代課人員”的稱謂時(shí)，學(xué)者堅(jiān)持其屬于“教師”；當(dāng)政府發(fā)言人提出“全面清退”時(shí)，學(xué)者則從理性視角提出分層、分類地解決代課教師問(wèn)題。這種差異性為構(gòu)建對(duì)話提供了基礎(chǔ)，也為政策的漸進(jìn)調(diào)適提供了可能。西方政策文獻(xiàn)里將技術(shù)變革、專業(yè)知識(shí)看作社會(huì)的變量，從而推進(jìn)政策議程的進(jìn)行。
但在中國(guó)教育政策領(lǐng)域，教育內(nèi)部生長(zhǎng)出來(lái)的專業(yè)知識(shí)對(duì)教育政策的制定起著不可忽視的引導(dǎo)作用。學(xué)者的政策理念不可能直接作用于教育的變革，必須通過(guò)政府機(jī)構(gòu)，從而間接影響政策的指定。這就形成了專業(yè)咨政的局面。‘社會(huì)輿論：政策價(jià)值的影響者政策制定過(guò)程中不可避免要回答兩個(gè)問(wèn)題：價(jià)值與資源。格斯頓曾據(jù)此將其分為象征性問(wèn)題與實(shí)質(zhì)性問(wèn)題。其中象征性的政策多表現(xiàn)為公告或意向聲明，而一旦問(wèn)題成為實(shí)質(zhì)性的，政策制定者則迫切要滿足競(jìng)爭(zhēng)的利益和目標(biāo)，其中不可避免涉及到政府資源的分配。政策的象征性、實(shí)質(zhì)性會(huì)隨著事件的輕重緩急表現(xiàn)在政策制定的不同階段，也有可能同時(shí)出現(xiàn)。如1998年的政策文獻(xiàn)中界定了縣級(jí)或以上教育行政部門的教師聘用權(quán)，其中未涉及教育投入的重新分配。
但在價(jià)值層面已表現(xiàn)出去代課教師合法化地位的傾向。這反映了世紀(jì)末代課教師問(wèn)題已擬上議程，但限于資源約束，政策更多地體現(xiàn)了價(jià)值層面的追求。隨著00、003年兩個(gè)政策文獻(xiàn)對(duì)農(nóng)村教育投入的重新界定，資源開(kāi)始重新分配。但具體到公眾層面，其更加關(guān)心的是政策的價(jià)值訴求。面對(duì)代課教師清退政策，各類媒體傾向于將代課教師作為社會(huì)的弱勢(shì)群體給予同情與支持。在對(duì)待政府的清退政策時(shí)，社會(huì)輿論主要從代課教師為農(nóng)村教育所做的歷史貢獻(xiàn)出發(fā)，拷問(wèn)何為“尊師重教”、何為“社會(huì)良知”，這些可視為對(duì)代課教師政策倫理的追問(wèn)。教育政策倫理是人們對(duì)特定歷史時(shí)期教育政策的倫理評(píng)斷與道德追問(wèn)，是對(duì)教育政策“正當(dāng)?shù)摹被颉昂系赖碌摹弊穯?wèn)，而非對(duì)政策有效性的拷問(wèn)。與西方不同的是，在影響教育政策制定方面，中國(guó)不存在強(qiáng)有力的辦學(xué)團(tuán)體、宗教團(tuán)體等相關(guān)利益群體。但中國(guó)的社會(huì)輿論正逐漸成熟，并形成一股合力，對(duì)教育政策的價(jià)值進(jìn)行拷問(wèn)。
這也促成了教育政策在價(jià)值層面的不斷調(diào)適。三、在過(guò)程中促進(jìn)教育政策的漸進(jìn)發(fā)展 1.資源是教育政策制定過(guò)程中的關(guān)鍵要素馬克耐爾朋也認(rèn)為影響政策的關(guān)鍵要素是制度、利益與理念。即使持“過(guò)程理性”的學(xué)者也只是將資源看做影響政策制定的若干因素之。但在中國(guó)，資源的分配在教育政策制定中扮演著舉足輕重的角色。只有明確了資源投入的份額、比例，才有可能真正產(chǎn)生問(wèn)責(zé)，并以此監(jiān)督政策的實(shí)施。重慶、廣州之所以能成功解決代課教師問(wèn)題即在于市財(cái)政、省財(cái)政的大量投入。而甘肅省雖然也試圖通過(guò)招考使得一部分教師“代轉(zhuǎn)公”，但因資源的限制，難以實(shí)施。這直接導(dǎo)致了清退中的兩難問(wèn)題：貧困地區(qū)皆因財(cái)政、缺編等因素才聘請(qǐng)代課教師，自然無(wú)力拿出資金解決代課教師的補(bǔ)償。因此，要有效地解決代課教師問(wèn)題，必須給予農(nóng)村地區(qū)財(cái)政傾斜。這也進(jìn)一步說(shuō)明了在存有地區(qū)差異的中國(guó)，其制定教育政策的過(guò)程，必須考慮資源的多樣化分配，而非僅僅是責(zé)任的調(diào)整，這樣才能有效推動(dòng)政策的實(shí)施。教育政策應(yīng)建立在“合情"、“合理”的基礎(chǔ)之上林德布洛姆認(rèn)為，直接決策者是權(quán)力運(yùn)用中的主要角色，但受制于其他力量。通過(guò)上述分析不難發(fā)現(xiàn)，政府官員、專家學(xué)者、社會(huì)輿論等在不同程度上都會(huì)對(duì)政策制定產(chǎn)生影響。其中，專家學(xué)者熟悉教育領(lǐng)域的理論、實(shí)踐，持有專業(yè)的意見(jiàn)，他們從理性層面對(duì)政策制定提出了諸多意見(jiàn)，并有可能進(jìn)入政府機(jī)構(gòu)，對(duì)政策制定產(chǎn)生間接影響。此外，通過(guò)代課教師“清退”政策分析，不難發(fā)現(xiàn)中國(guó)的公眾輿論在政策制定中也發(fā)揮了較大作用。這也是漸進(jìn)決策中所強(qiáng)調(diào)的政策的制定必須“合情境性”，即政策必須關(guān)注事實(shí)、價(jià)值，政府在遭遇政策的倫理危機(jī)時(shí)有所作為，使得政策的理念或圖像不僅與核心的政治價(jià)值觀相連，并與實(shí)證資料與情感訴求相結(jié)合。教育政策制定過(guò)程中給予能動(dòng)者更大空間在政策制定過(guò)程中，林德布洛姆強(qiáng)調(diào)個(gè)體的能教育政策制定過(guò)程分析斬進(jìn)調(diào)適的視角一以代課教師清退政策為例動(dòng)性。何為能動(dòng)者和能動(dòng)性？能動(dòng)者是指?jìng)€(gè)體基于自身能量，在已有結(jié)構(gòu)內(nèi)做出獨(dú)立、自由的選擇。也就是說(shuō)能動(dòng)者不以結(jié)構(gòu)的約束為行動(dòng)的終點(diǎn)，而是基于個(gè)人的能力，“建構(gòu)和再建構(gòu)自己的世界”由代課教師政策分析可以看出，中國(guó)教育領(lǐng)域正在形成多種類型的能動(dòng)者。一些政府官員不再是充當(dāng)結(jié)構(gòu)或規(guī)則的“守門人”，而是積極參與到政策的建構(gòu)過(guò)程中。
社會(huì)輿論與專家學(xué)者均為代課教師政策提供了建議。但因公共參與機(jī)制相對(duì)缺乏和資源限制等因素，各類能動(dòng)者的能動(dòng)作用還沒(méi)有得以充分發(fā)揮。例如教育專家的建言、政協(xié)委員的提案只有在“兩會(huì)”期間才能被正式聆聽(tīng)。此外，各類能動(dòng)者之間尚未出現(xiàn)多元對(duì)話。鑒于教育政策是結(jié)構(gòu)與能動(dòng)者相互作用的產(chǎn)物，㈣應(yīng)創(chuàng)建多條途徑，如建立專業(yè)咨詢委員會(huì)、特別行動(dòng)小組、開(kāi)展問(wèn)卷調(diào)查、學(xué)術(shù)研究等研討、制定教育政策，并在對(duì)話、協(xié)商中不斷完善教育政策。