教育政策制定過程分析：漸進(jìn)調(diào)適的視角——以代課教師清退政策為例-教育論文

對于政策制定，學(xué)界長久以來存在爭論。有學(xué)者認(rèn)為政策的制定由理性決定，即面對問題時(shí)，理性的人首先澄清其目的、價(jià)值或目標(biāo)，并加以排列或組織；然后列出所有可能的政策手段，并審查每項(xiàng)政策有可能產(chǎn)生的重要后果；在對后果和目的進(jìn)行比較的基礎(chǔ)上，選出最為相符的政策。而林德布洛姆在政策制定方面則持漸進(jìn)主義的立場。他認(rèn)為在處理復(fù)雜的政策問題時(shí)，僅僅“根據(jù)界定的目標(biāo)，對各種選項(xiàng)進(jìn)行全盤評價(jià)”的方法是行不通的，取而代之的是“依據(jù)過去的經(jīng)驗(yàn)和當(dāng)前的形式，對已有政策進(jìn)行適當(dāng)?shù)脑黾?、補(bǔ)充。雖然漸進(jìn)調(diào)適的決策方法在0世紀(jì)60年代被斥之為“安于現(xiàn)狀”，但卻能真實(shí)地反映社會處于穩(wěn)定階段多個(gè)利益群體互相作用實(shí)現(xiàn)政策改變的復(fù)雜現(xiàn)象。
當(dāng)然，漸進(jìn)調(diào)適并非完全排斥理性，它反對將決策看作是一個(gè)廣博、周全理性決定的過程。政策的漸進(jìn)調(diào)適過程中本身含有理性，有學(xué)者稱其為“過程理性”。還有學(xué)者明確指出：政策的制定是一個(gè)過程。此過程是對一個(gè)既定的政策的探索、爭論、發(fā)展、應(yīng)用和評價(jià)，而這個(gè)政策來源于一個(gè)連續(xù)的事件整體，其開端幾乎不可能準(zhǔn)確定位而其結(jié)果幾乎很少經(jīng)久不變。曰這些觀點(diǎn)符合中國當(dāng)前的教育圖景。
當(dāng)前，中國處于政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定時(shí)期，地區(qū)發(fā)展水平不一。政策從中央層面落實(shí)到地方層面往往形成另一種詮釋圖景。中國社會的這種復(fù)雜性、政策的情境性，意味著單純從理性層面澄清、預(yù)算、分析、比較、選擇一個(gè)“最佳方案”的政策制定方法是行不通的。另外，由于教育在增強(qiáng)國力、培養(yǎng)人才方面具有舉足輕重的作用。教育的變革直接關(guān)系到教育場域中各類人員的利益與發(fā)展。因此教育政策的制定要審慎、逐步地推進(jìn)。本文以中國代課教師清退政策為例，分析社會上各種力量在政策制定過程中扮演的不同角色及其相互作用，以達(dá)成政策漸進(jìn)式的變革。
代課教師政策的制定：漸進(jìn)調(diào)適的過程。
最初的代課教師又稱為計(jì)劃外民辦教師，特指0世紀(jì)70、80年代在農(nóng)村學(xué)校中沒有事業(yè)編制的臨時(shí)教師。長期以來，代課教師的聘任呈現(xiàn)“隨意”狀態(tài)。既有縣聘請的代課教師，也有鄉(xiāng)或?qū)W校聘請的代課教師。代課教師的薪酬由聘請單位發(fā)放。之所以出現(xiàn)這樣的狀況，與農(nóng)村義務(wù)教育的投入相關(guān)。0世紀(jì)80年代以來，包括教師在內(nèi)的十幾種支出下放到鄉(xiāng)財(cái)政，為鄉(xiāng)村和學(xué)校招聘代課人員提供了經(jīng)濟(jì)條件。資源貧困的鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過聘請代課教師一方面彌補(bǔ)師資不足的缺口，一方面減少了教育的支出。
教育政策制定過程分析5斬進(jìn)調(diào)適的視角——以代課教師清退政策為例。
之后因地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均、教師流動增強(qiáng)、教師編制不足等原因，出現(xiàn)了多種類型的代課教師。自0世紀(jì)90年代初，國家陸續(xù)制定相關(guān)政策，解決代課教師問題。例如199年8月6日，國家教委、國家計(jì)委、人事部、財(cái)政部在《關(guān)于進(jìn)一步改善和加強(qiáng)民辦教師工作若干問題的意見》指出：“辭退不合格民辦教師和清退計(jì)劃外民辦教師后，短時(shí)間補(bǔ)充不上公辦教師的，可以由縣以上教育行政部門進(jìn)行嚴(yán)格考試，聘請具有高中畢業(yè)以上文化程度，具備教師資格的人為臨時(shí)代課教師。，這種“清退加聘請”的政策對代課教師隊(duì)伍并未造成大的影響。雖然對代課教師的聘用與0世紀(jì)90年代頒布的《教師法》、《教師資格條例》等政策的旨義相悖，但受制于農(nóng)村資源的限制，代課教師仍然存在。且社會媒體傾向于報(bào)道代課教師的感人事跡，進(jìn)一步強(qiáng)化了代課教師存在的合理性。
1998年，教育部辦公廳頒布的《關(guān)于當(dāng)前加強(qiáng)教師隊(duì)伍管理的通知》對代課教師的聘用權(quán)限做了重新規(guī)定：“不論財(cái)政是否包干到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，包括代課教師在內(nèi)的所有中小學(xué)教師，都必須由縣級以上教育部門依法進(jìn)行管理。特別是教師（包括臨時(shí)代課人員）的錄用、聘任、辭退等必須經(jīng)縣級以上教育行政部門批準(zhǔn)。”這一政策對代課教師稱謂進(jìn)行了符號轉(zhuǎn)換，稱之為“代課人員”，剝奪了其“教師”身份，并對代課教師的聘任權(quán)力做了清晰界定。但代課教師聘任、辭退中還涉及到薪酬、人事調(diào)動、勞動補(bǔ)償?shù)戎T多問題，僅僅界定縣級(或縣以上)教育部門的權(quán)力還不足以解決代課教師問題，于是國家對資源進(jìn)行了重新分配。2000年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的通知》，確立了“以縣為主”的投入管理體制，003年發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》，再次指出縣級人民政府對農(nóng)村義務(wù)教育負(fù)有主要責(zé)任，省、地(市）、鄉(xiāng)等地方各級人民政府承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，中央政府給予必要支持。這兩個(gè)政策的頒布為后續(xù)代課教師清退政策的問責(zé)埋下了伏筆。
001年，國務(wù)院頒布《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》簡稱《決定》，提出“堅(jiān)決辭退不具備教師資格的人員，逐步清退代課人員”?！稕Q定》一經(jīng)頒布，各地開始了清退“代課人員”的工作，代課教師人數(shù)由1997年的100.55萬遞減到005年的44.8萬。岡在此期間，研究人員已經(jīng)開始關(guān)注代課教師現(xiàn)象，并提出了若干政策建議。社會媒體則于005年開始關(guān)注代課教師現(xiàn)象，《南方周末》對甘肅渭源縣代課教師進(jìn)行報(bào)道，引發(fā)了激烈的社會討論。同時(shí)，借由網(wǎng)絡(luò)的力量，代課教師的諸多問題呈現(xiàn)在大眾面前。
與此同時(shí)，政府的態(tài)度日益強(qiáng)硬。2005年1月，教育部新聞發(fā)布會表示：將逐步取消代課教師，全面推行農(nóng)村的教師聘任制。006年3月，教育部提出在短時(shí)間內(nèi)“全部清退”代課教師。教育部發(fā)言人再次申明了代課教師的“不合法”地位：代課教師“沒有經(jīng)過國家相關(guān)部門的正式認(rèn)定，或者說他是以不合法的形式或者不合規(guī)的形式存在的，他和我們前幾年所做的民辦教師的情況是不一樣的。”各省亦對“全面清退”政策做以回應(yīng)。在各省的政策推進(jìn)中，擇優(yōu)錄取、納入社保成為解決代課教師的主要手段。但具體到政策實(shí)施中，各地因資源差異，代課教師待遇迥異。
在此背景下，來自民間的聲音日益強(qiáng)大?！度嗣袢請?bào)》、《南方周末》、《光明日報(bào)》等媒體對代課教師現(xiàn)象作了持續(xù)報(bào)道，鳳凰網(wǎng)于009年9月與010年1月策劃了兩期專題《代課教師，該如何和您說再見》、《代課教師，讓我們再送您一程》，在網(wǎng)絡(luò)上引起了廣泛討論;渭源民間作家寇倏茜發(fā)表報(bào)告文學(xué)《鄉(xiāng)村代課教師》；一些慈善機(jī)構(gòu)或個(gè)人或團(tuán)體給予代課教師物質(zhì)支持，用于改善他們的生活或提供培訓(xùn)機(jī)會；一些地區(qū)的村民也給予代課教師同情與支持。代課教師群體通過上訪對清退政策做出抗議。一些教育學(xué)者在“兩會”中提出要慎重對待代課教師問題。羅賓生和易也通過實(shí)證研究強(qiáng)調(diào)代課教師較之于以前的民辦教師，已經(jīng)出現(xiàn)若干新的特征。所以未來的政策應(yīng)考慮到代課教師的多樣性，重新認(rèn)識代課教師，并給予充足的經(jīng)濟(jì)支持。