推進依法行政視角下深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的路徑與措施——中州學刊

1.借助法治的力量推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉變
長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變主要是依靠政治與行政的力量和手段來推動的，與法律似乎沒有多大關系。一個突出的例證是，1982年12月修訂的《中華人民共和國地方各級人大和地方人民政府組織法》明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應當承擔七個方面的職能。1982年以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經歷了多次機構改革，其實際履行的職能也發(fā)生了明顯的變化，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法定職能卻沒有發(fā)生任何變化。由于沒有將行政體制改革與行政法治有機結合起來，從健全政府組織法的角度推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變，結果在很大程度上影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變的績效。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須轉變職能的口號已經喊了多年，但時至今日，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變依然還不到位，一個重要原因在于我們沒有根據形勢的變化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法定職能定位進行重新審視，通過完善行政組織法為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉變職能提供明確的法律依據，這樣就使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變因為缺乏法律的剛性約束而陷入很大的隨意性，成為政府的“自選動作”，職能轉變的目標也就難以實現(xiàn)。有一種觀點認為，現(xiàn)行地方政府組織法規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法定職能非常清楚，同發(fā)達國家的“慣例”也大體相同。問題在于，由于體制等方面的原因，上述法律規(guī)定被政府所忽視，沒有得到嚴格的遵守和執(zhí)行，結果才導致了實踐中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能錯位、缺位和越位。如今農村的政治經濟環(huán)境已經發(fā)生了深刻變化，因此，所謂鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉變職能，應該是回歸法定職能。⑧這種觀點有一定的道理，但是它將政府轉變職能完全等同于回歸法定職能，則是筆者所不敢茍同的。因為，《地方政府組織法》第61條規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能雖然具有較強的適應性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉變職能也的確具有回歸法定職能的意義，但這些規(guī)定畢竟是在20多年以前制定的，姑且不論當年的規(guī)定本身是否完善，在我國的政治經濟體制以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政環(huán)境已經發(fā)生了巨大而深刻變化的今天，依然原封不動地照搬這些規(guī)定來規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能行為，顯然是難以令人信服的。
2.按照法治原則重構縣鄉(xiāng)兩級政府之間的關系
改革開放以來的實踐證明，縣鄉(xiāng)之間的單向控制支配關系對鄉(xiāng)村治理產生了明顯的負面影響。在壓力型體制的作用下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幾乎完全喪失了作為一級政府所理應具有的相對獨立地位和行政自主性，已經成為縣級政府事實上的派出機構，執(zhí)行縣級政府的決定和命令，完成縣級政府下達的各項任務，幾乎成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政的全部內容。筆者認為，按照法治原則重構縣鄉(xiāng)政府之間的關系，逐步實現(xiàn)縣鄉(xiāng)政府關系的規(guī)范化和法治化，是解決縣鄉(xiāng)政府關系困境的根本出路和關鍵所在。縣鄉(xiāng)之間的壓力型體制和支配性關系之所以能夠形成和維持，一個重要原因在于縣鄉(xiāng)政府之間的權責關系不清，兩者的職責權限缺乏明確、清晰、具體的法律界限。上述狀況加上行政體系實行的民主集中制原則，使縣級政府隨意決定其與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間關系的具體內容成為可能。因此，要規(guī)范縣鄉(xiāng)政府之間的關系，就必須從法律上具體明確縣鄉(xiāng)政府各自的職責權限，并且要通過建立健全相關的制度，防止和避免縣級政府隨意破壞或改變縣鄉(xiāng)政府之間的法定職責權限關系。
3.增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權能，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權責統(tǒng)一
改革開放以來，經過多次機構改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權能不斷弱化，不僅直接影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府全面正確地履行法定職能，也在很大程度上妨礙了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政法治化的發(fā)展進程。因此，在深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革、全面推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的過程中，應當根據權責統(tǒng)一的基本原則合理調整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權責配置，切實增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權能。
第一，加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的立法授權，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府盡快擺脫“有責無權”的困境。為了從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責權失衡問題，應對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府享有的法定職權進行全面清理，在合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的基礎上明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有效履行法定職能的權力需求，然后根據鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權力缺損情況完善相關立法，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行必要的和充分的授權，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府享有的行政權力與其作為一級政府的法律地位及其承擔的法定職能相匹配。除了加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的立法授權外，還可以通過行政委托的方式解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權力不足的問題。這里所說的行政委托，主要是指縣級政府及其職能部門將其法定權限內的部分權力委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以委托機關的名義行使被委托的權力。這種方式既可以在一定程度上解決農村行政執(zhí)法中普遍存在的“有權管的看不見，看得見的無權管”的問題，有效提高政府行政管理和執(zhí)法的效率，同時也可以在一定程度上緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責與權力失衡的矛盾。有人擔心，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權力可能會造成農村濫用行政權力的現(xiàn)象更加嚴重。這種擔心有一定道理，但是，它顯然不能成為使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府長期處于責任與權力嚴重失衡狀態(tài)的理由。權責統(tǒng)一是行政法治的基本原則，也是全面推進依法行政，建設法治政府的必然要求。既然黨和國家要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮重要作用，并且通過憲法和法律為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)定了內容廣泛的職責，那么就應當賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相應的行政權力，唯有如此，才能保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法有效地履行其法定職責。因此，不能因為擔心鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府濫用權力而將其與應當享有的權力隔絕，這樣做也許可以防止和減少權力濫用現(xiàn)象，但從國家和社會的整體利益分析，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權責失衡所導致的后果可能會更嚴重。關于這個問題，亨廷頓的觀點也許對我們有一定的啟發(fā)意義，他認為，對于處于現(xiàn)代化之中的國家來說，“首要的問題不是自由，而是建立一個合法的公共秩序。人當然可以有秩序而無自由，但不能擁有自由而無秩序。必須先存在權威，而后才談得上限制權威”⑨。其實，濫用權力并非鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政中特有的現(xiàn)象，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗”⑩。因此，問題的關鍵不在于給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府授予多少權力，而在于授出的權力是否能夠受到有效監(jiān)督。
第二，努力改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政狀況，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府全面履行法定職能提供可靠保障。農村稅費改革以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨前所未有的財政壓力，一些研究者甚至用“財政危機”來形容目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政狀況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的財政困難集中表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政存在的巨大缺口。這種財政缺口在很大程度上限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府法定職能作用的全面充分發(fā)揮，嚴重時甚至影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的正常運行。從體制上分析，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政陷入困境的一個非常重要的原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權與財力配置失衡，事權大，財力弱。因此，合理調整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權與財力配置，實現(xiàn)事權與財力的協(xié)調統(tǒng)一，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革面臨的一項重要任務。
解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權與財力不匹配的主要途徑有兩個。一是要科學合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權，進一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權范圍。從現(xiàn)實情況看，凡是與本地農村經濟社會發(fā)展相關的事務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都需要承擔一定的責任，而履行責任需要有相應的財力支撐，承擔的事務越多，財政需求也就越大。因此，改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政狀況的一條重要途徑就是為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“減負”。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實際承擔的事務明顯超出了其作為農村最基層一級政府的實際能力，國家應當通過適當調整各級政府的事權劃分，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權負擔，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔的事務與其實際能力相適應。為了切實有效地減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權負擔，在劃分政府事權時，應當盡可能具體地明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級政府之間的事權界限，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能與上級政府的職能存在交叉重疊的領域，必須對各級政府在其中承擔的具體責任進行明確劃分，以立法形式加以規(guī)定。只有這樣，才能防止和避免上級政府隨意向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉移自己事權的現(xiàn)象發(fā)生?，F(xiàn)行《地方政府組織法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有完成上級人民政府交辦的其他事項的職責。這一規(guī)定過于寬泛，在現(xiàn)行的體制之下，它為上級政府向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府隨意轉移事權開了方便之門，是導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權過大的制度性根源。盡管這種制度安排對于保證政令暢通和行政體系的統(tǒng)一具有積極的作用，但從總體上看，其弊大于利，應當予以廢除，或者加以適當的限制。二是要擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財權，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財力。當前學術界有不少人把解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政問題的希望寄托在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉變職能上，認為只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠切實轉變職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨的困難和問題就會迎刃而解。這種觀點是站不住腳的。雖然從理論上說政府職能越位和錯位有可能增加財政負擔，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉變滯后是如何導致或加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的，我們并沒有看到基于客觀事實的具有充分說服力的分析論證。其實，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的主要原因也許并非鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變滯后，而是在于財政體制不合理。20世紀90年代以來，隨著國家財政制度改革的推進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政職能呈不斷衰減的趨勢。全面取消農業(yè)稅以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政職能進一步弱化，一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政幾乎變成了名副其實的“討飯財政”。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入缺乏可靠保障的情況下，即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府徹底實現(xiàn)了職能轉變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難狀況依舊會存在，除非國家政權完全退出鄉(xiāng)村，重新回到“皇權止于縣政”的傳統(tǒng)體制。況且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉變職能并不等于簡單地減少職能，而是有增有減，有進有退。從建設服務型政府的角度分析，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉變職能以后，它所承擔的事務不是減少了而是增加了，任務不是減輕了而是更重了。從這個意義上說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉變職能需要有充分的財力支持。因此，破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨的困局，不能倒果為因地將希望寄托在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉變職能上，而應當改革不合理的財政體制，按照事權與財力一致的原則，根據鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔的事權，適當擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財權，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政能力。一方面，要進一步完善分稅制的財政體制，合理調整各級政府之間的利益分配關系，適當擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在國家財政收入分配中的比例。尤其是要進一步理順和規(guī)范縣鄉(xiāng)兩級政府的利益分配關系，按照“分稅制”的原則，合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入基數和收支范圍，把屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收入以及有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)征管的稅種作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的固定收入。另一方面，要進一步完善財政轉移支付制度，加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政轉移支付力度。為了解決分稅制改革導致的事權與財權脫節(jié)的問題，國家建立了財政轉移支付制度。事實證明，財政轉移支付在一定程度上緩解了基層政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的財政困難，但是由于制度本身存在一定的缺陷，加之執(zhí)行過程中存在的偏差，財政轉移支付在解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難方面所起的作用受到很大限制。為了更好地發(fā)揮財政轉移支付的作用，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財力，緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，必須對現(xiàn)行的財政轉移支付制度進行改革，使其更加完善。
注釋
①溫家寶：《不失時機推進農村綜合改革為社會主義新農村建設提供體制保障》，《求是》2006年第18期。
②吳理財：《從“管治”到“服務”——關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變的問卷調查》，《中國農村觀察》2008年第4期。
③《710位鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一把手”心聲：忙什么憂什么預期是什么》，新華網，2009年2月4日。
④趙樹凱：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權力體系——10省（區(qū)）20鄉(xiāng)鎮(zhèn)調查》，人民網，2010年7月31日。
⑤張淑芳、關保英：《依法行政內在阻卻因素析》，《湖北民族學院學報》1999年第2期。
⑥Kevin 0’Brien、Lianjiang Li.Selective Policy Implementation in Rural China，Comparative Politics，1999（2）.
⑦榮敬本、賴海榕：《關于縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革的比較研究——從村到鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主制度建設的發(fā)展》，《經濟與社會體制比較》2000年第2期。
⑧潘維：《后農業(yè)稅時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“回歸法定職能”》，《鳳凰周刊》2006年第12期。
⑨亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華譯，三聯(lián)書店，1989年，第7頁。
⑩孟德斯鳩：《論法的精神》上冊，張雁生譯，商務印書館，1982年，第154頁。
[11]劉建華：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境的外部環(huán)境與對策分析》，《農村觀察》2008年第1期。