省域推進素質(zhì)教育的政策分析與理論思考-教育論文

基于山東省區(qū)域推進素質(zhì)教育的經(jīng)驗以1999年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》的頒布為標(biāo)志，以提高國民素質(zhì)為根本宗旨、以創(chuàng)新精神和實踐能力培養(yǎng)為重點的素質(zhì)教育當(dāng)前已進入全面推進的新階段。自上而下的行政推動，對素質(zhì)教育的落實起到了重要的作用。但是，由于我國地域遼闊，各地經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大，且文化水平及原有的教育基礎(chǔ)狀況極不平衡，因此，要想在推進素質(zhì)教育的進程中實現(xiàn)全國上下“一盤棋”并不現(xiàn)實。而且，素質(zhì)教育這樣一篇“大文章”，單靠某一所或幾所學(xué)校獨立探索，雖然可能在改革實踐中形成亮點，但總體而言則難以真正成“文”。更何況，離開了區(qū)域?qū)用娴恼w推動和外部環(huán)境的支持，學(xué)校孤立探索所面臨的阻礙和風(fēng)險將大大增加。基于此，素質(zhì)教育的全面推進既不能統(tǒng)一步調(diào)，也不能用一把尺子來衡量。同時，應(yīng)該鼓勵地方政府及教育行政部門，以自身現(xiàn)有的基礎(chǔ)條件為出發(fā)點，因地制宜地確立適合自身發(fā)展水平、切合區(qū)域發(fā)展定位、適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展需要的素質(zhì)教育目標(biāo)系統(tǒng)。通過放權(quán)、賦責(zé)、增能，激活區(qū)域行政推進素質(zhì)教育的責(zé)任感和創(chuàng)造力，這是保證素質(zhì)教育重心下移，即由國家層面的政策倡導(dǎo)逐漸滲透到孫元浙江大學(xué)教育學(xué)院博士后學(xué)校日常教育教學(xué)行為中去的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，以“區(qū)域”為具體行動單位，以區(qū)域內(nèi)的整體策劃、全局聯(lián)動為推進機制，在區(qū)域深化素質(zhì)教育的過程中積聚力量，凝練經(jīng)驗，并且在條件適當(dāng)?shù)臅r候擴大經(jīng)驗和資源的輻射范圍，可能是當(dāng)前社會條件下全面推進素質(zhì)教育較為務(wù)實的一種選擇。但是，究竟以多大范圍、哪一層級的區(qū)域作為推進素質(zhì)教育的具體行動單位，在學(xué)術(shù)研究和決策方面均無明確界定。早期被作為典型經(jīng)驗的“汨羅經(jīng)驗”、“煙臺經(jīng)驗”，以及后來受到廣泛關(guān)注的“閔行模式”、“濰坊模式”等等，均是在縣、市(區(qū))層面上展開素質(zhì)教育實踐的。而近幾年來，山東省以省為單位推行素質(zhì)教育的“區(qū)域探索”，則為區(qū)域推進素質(zhì)教育提供了一種新的經(jīng)驗。那么，以省為單位推進素質(zhì)教育的政策基礎(chǔ)是什么？山東省區(qū)域推進素質(zhì)教育的實踐，為素質(zhì)教育的區(qū)域深化提供了哪些值得汲取的經(jīng)驗?如何更有效地提升區(qū)域推進素質(zhì)教育的合理性與有效性？本文擬圍繞這些方面展開分析和討論。一、山東省區(qū)域推進素質(zhì)教育的成效與特點 2007年1月26日，山東省人民政府頒發(fā)了《關(guān)于大力推進素質(zhì)教育的意見》，這標(biāo)志著全面實施素質(zhì)教育不僅被提到省級教育工作主題的位置，而且成為省級政府關(guān)注和施政的重點。2008年，山東省副省長黃勝在全省年度教育工作會議上進一步提出，要“把素質(zhì)教育始終作為教育工作的主題，排除一切阻力和干擾，堅持不懈、義無反顧地抓下去，不達目的誓不罷休”。借助省級人民政府和教育行政部門的行政權(quán)威以及有效的配套惜施，山東省推進素質(zhì)教育的改革，在較短的時間內(nèi)即取得了可觀的成效，在全國范圍內(nèi)產(chǎn)生了廣泛影響。2009年1月，教育部副部長、國家總督學(xué)陳小妞到山東專題調(diào)研和實地考察素質(zhì)教育工作時表示：山東省區(qū)域推進素質(zhì)教育的探索表明，以省為單位全面推進素質(zhì)教育是可行的……為在更大范圍內(nèi)推進素質(zhì)教育提供了寶貴的經(jīng)驗，也增強了全面推進素質(zhì)教育的堅定信心?！鄬τ谝酝刭|(zhì)教育的區(qū)域探索，山東省以省為單位推進素質(zhì)教育的實踐，探索的是一條新的路徑，呈現(xiàn)的特點值得關(guān)注。 (一)以改革高中教育為突破口高中階段教育一直被視為“應(yīng)試教育”的“重災(zāi)區(qū)”。對于大多數(shù)的高中生來說，高中生活是一段處于“幾近封閉的‘高壓艙’內(nèi)的生活期，是對其心理承受能力和調(diào)節(jié)能力的嚴(yán)峻考驗期”。大部分教師都傾向于認(rèn)為，高中階段是“教育改革無須、也不可能真正進入的階段”。⑵因此，素質(zhì)教育的先期實驗是從小學(xué)和初中開始的，并且大多被限定在九年義務(wù)教育階段。為了深層次推進素質(zhì)教育，山東省知難而上，把高中作為突破口。區(qū)域性地推進素質(zhì)教育，這一政策設(shè)計與實踐探索，既表現(xiàn)出了真正致力于解決素質(zhì)教育難題的勇氣和決心，也是基于對以“省”作為素質(zhì)教育區(qū)域推進行動單位特殊意義的深刻認(rèn)識。 (二)以“回歸”為旨趣其實，以“省”為單位，從高中階段入手深入推進素質(zhì)教育，這一政府“新政”的背后并沒有非常復(fù)雜、新穎的理論支撐。在政策設(shè)計者看來，這“不是改革，不是新政，更不是革命”，體現(xiàn)更多的是一種樸實“回歸”的意圖：“回歸育人、回歸制度、回歸主體、回歸科學(xué)”。這一全省范圍內(nèi)的素質(zhì)教育區(qū)域推進，其目的是“試圖讓山東的教育回歸到國家的教育方針上來，回歸到教育的基本規(guī)律上來，回歸到國家的課程方案和辦學(xué)要求上來”。曰這也說明，山東省以“省”為單位推進素質(zhì)教育，是經(jīng)過了較為充分的理論準(zhǔn)備的。 (三)以規(guī)范辦學(xué)行為為基礎(chǔ)在決策者看來，各種不規(guī)范的辦學(xué)行為是阻礙素質(zhì)教育深入推進的根本原因。因此，山東省出臺了《山東省普通中小學(xué)辦學(xué)管理基本規(guī)范》，從五個方面強化辦學(xué)行為規(guī)范化管理。一是規(guī)范課程設(shè)置。即按國家、省教育行政部門公布的課程方案把課程全面開齊。二是規(guī)范課時。既要開足課時，又不能超過國家的規(guī)定隨意添加課時。尤其是加強對應(yīng)試科目課時的監(jiān)管。三是規(guī)范學(xué)生的作息時間。保障中小學(xué)生休息和健康的權(quán)利，把周末和節(jié)假日還給學(xué)生，把自主學(xué)習(xí)、實踐性學(xué)習(xí)、探究性學(xué)習(xí)的空間還給學(xué)生。四是規(guī)范作業(yè)量。一方面是通過“做減法”把學(xué)生書面的作業(yè)量控制住，減輕學(xué)生負擔(dān)；另一方面是“做加法”，改變學(xué)生的學(xué)習(xí)方式，基于自身發(fā)展需要和興趣從事自主的讀書活動、社會探究活動、社會考察活動、科學(xué)觀察活動等等。五是規(guī)范評價、考試和招生，使評價機制、考試招生機制更好地適應(yīng)素質(zhì)教育的需要。 (四)以督導(dǎo)問責(zé)為保障區(qū)域推進素質(zhì)教育的政策設(shè)計能否得到貫徹執(zhí)行，以及執(zhí)行的效果如何，除了政策本身的適切性之外，還有一個不容忽視的因素，即是否有強有力的督導(dǎo)問責(zé)機制作為保障。山東省在以“省”為單位區(qū)域推進素質(zhì)教育的過程中，建立了較為有力的督導(dǎo)問責(zé)機制。2007年，在義務(wù)教育階段開展了學(xué)校規(guī)范化辦學(xué)的自查自糾活動;2008年，對市級政府開展素質(zhì)教育專項督導(dǎo)評估，要求每個縣(市、區(qū))都建立素質(zhì)教育督導(dǎo)責(zé)任區(qū)制度，委派專兼職督學(xué)負責(zé)某一責(zé)任區(qū)或若干所學(xué)校辦學(xué)行為的監(jiān)管工作。督導(dǎo)結(jié)果納為政績考核重要指標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，建立隨機督查、行政執(zhí)法問責(zé)機制。僅2008年前幾個月，就有數(shù)十所學(xué)校因為違背相關(guān)規(guī)范、弄虛作假被取消了規(guī)范化學(xué)校稱號，相關(guān)責(zé)任人也受到了不同程度的處罰。0這一強有力的督導(dǎo)問責(zé)機制，無疑具有強烈的震懾效應(yīng)。在推進素質(zhì)教育的早期，對于杜絕各種逆勢而動的辦學(xué)行為具有立竿見影的效果。二、對省域推進素質(zhì)教育的決策分析與理論思考山東省區(qū)域推進素質(zhì)教育的決策之所以具有較大的可行性，且在較短的時間內(nèi)產(chǎn)生較為廣泛的影省域推進素質(zhì)教育的政策分析與理論思考一一基于山東省區(qū)域推進素質(zhì)教育的經(jīng)驗響，有其特定的實踐基礎(chǔ)。第一，以“省”為單位推進素質(zhì)教育，施政者面臨的決策風(fēng)險和輿論壓力較小。對于很多地方政府，教育行政部門，尤其是中小學(xué)校長而言，在辦學(xué)實踐中推進素質(zhì)教育之所以步履維艱，很重要的一個原因是素質(zhì)教育改革潛在的風(fēng)險，將有可能引發(fā)社會輿論和家長的廣泛質(zhì)疑。按照素質(zhì)教育的理念辦學(xué)，必然涉及學(xué)生學(xué)習(xí)時間的再分配。一種著眼于學(xué)生綜合素質(zhì)培養(yǎng)的教育，必然會部分地壓縮學(xué)生用于應(yīng)試科目的時間，尤其是用于“沖刺應(yīng)考”的時間。若因此造成考試成績下降，尤其是高考升學(xué)率降低，施政者將面臨嚴(yán)峻的社會輿論壓力。例如，2004年高考后，全國諸多媒體對所謂“南京高考之痛”的炒作，對區(qū)域推進素質(zhì)教育而言，可謂一次沉重的打擊；而2005年高考后山西省榆林地區(qū)某縣教育局工作人員因該地區(qū)學(xué)生高考失利集體辭職的事件，則進一步凸顯出社會輿論和家長壓力對教育行政部門推行素質(zhì)教育信心的干擾。相比而言，以省為單位推進素質(zhì)教育，不僅決策風(fēng)險小，而且實施部門面臨的輿論壓力也相對較小。因為近年來我國的高考改革，越來越傾向于將權(quán)力下放到省(包括直轄市、自治區(qū)，下同)級行政單位。隨著2004年基礎(chǔ)教育課程改革向高中階段的延伸和覆蓋，全國范圍內(nèi)已經(jīng)有越來越多的省份開始實行高考自主命題、自主閱卷。而且，對于以省為單位推進素質(zhì)教育具有更重要意義的是，高等學(xué)校的招生名額，基本上是以省為單位來分配的。在這種情況下，以省為單位推進素質(zhì)教育，至少在省級政府和教育行政部門那里，不必象以往那樣，擔(dān)心改革初期因削減對升學(xué)、應(yīng)考等環(huán)節(jié)的時間和精力付出而可能造成的高考升學(xué)率暫時下降。雖然以“省”為單位推進素質(zhì)教育，工作可能復(fù)雜而艱辛，但對于決策和施政主體而言，改革面臨的風(fēng)險相對較小。這可能是山東省在區(qū)域推進素質(zhì)教育工作中敢于放手施政，并且在短期內(nèi)即獲得較好實踐效果的重要原因之一。第二，“省”作為范圍最大、行政級別最高的區(qū)域?qū)蛹?，相對于下級區(qū)域而言，具有更強的行政權(quán)威和決策資源，因此以省為單位有助于從全局出發(fā)，調(diào)動各方面的資源，通過綜合施治保障素質(zhì)教育的推進。區(qū)域政府的教育理念和行政導(dǎo)向，是本區(qū)域?qū)W校教育的指揮棒，因此，如果政府真正意識到素質(zhì)教育對青少年學(xué)生健康成長、對區(qū)域教育文化生態(tài)構(gòu)建的重要意義，并能夠?qū)⑺刭|(zhì)教育上升到提升民族素質(zhì)的高度來認(rèn)識，在這種認(rèn)識和意識的指導(dǎo)下，以高度負責(zé)的精神推進區(qū)域性素質(zhì)教育改革，則將有效地調(diào)動各種區(qū)域教育資源，促進區(qū)域教育“基質(zhì)”的變革和質(zhì)量的提升。相反，如果政府不重視素質(zhì)教育或在推進素質(zhì)教育方面不得力、不得法，不僅會導(dǎo)致素質(zhì)教育在該區(qū)域難以有效推進，更重要的則可能因為行政性力量的逐級放大效應(yīng)，導(dǎo)致盲目追求升學(xué)率、惡性的升學(xué)競爭等教育問題在該區(qū)域內(nèi)層層加碼，嚴(yán)重影響青少年學(xué)生身心健康成長。以省為單位推進素質(zhì)教育，一方面可以借助省級政府、教育行政部門的行政權(quán)威，“強力”推行各種素質(zhì)教育政策，借助自上而下的督導(dǎo)問責(zé)機制，對各種違背素質(zhì)教育精神的不規(guī)范辦學(xué)行為形成威懾力，而且，這種高位啟動、自上而下的行政督責(zé)，不易受到地方上諸多利益關(guān)系的牽絆，便于具體施政;另一方面則便于在全省范圍內(nèi)統(tǒng)籌各種資源，通過引導(dǎo)公共媒體輿論導(dǎo)向，轉(zhuǎn)變社會觀念，建構(gòu)素質(zhì)教育區(qū)域推進的支持性社會文化生態(tài)。但是，由于“省”是一個范圍大、行政級別高的區(qū)域單位，為達到較好的推進效果，以省為單位推進素質(zhì)教育，不得不較多地強調(diào)“統(tǒng)一行動”，山東省以“規(guī)范化辦學(xué)”為基礎(chǔ)推進素質(zhì)教育，即體現(xiàn)著這種較強的“剛性”色彩。強有力的剛性制度對于強制組織和具體個人在短期內(nèi)扭轉(zhuǎn)與變革意向相悖的實踐方式，對于有效地克服變革啟動階段可能遭遇的諸多阻礙，其效果可謂“立竿見影”。但是，以“省”為單位推行的剛性制度，由于不得不考慮在省內(nèi)不同區(qū)域內(nèi)的普適性，因此在制度設(shè)計上往往會忽略下一級區(qū)域以及不同學(xué)校的豐富性與差異性；而且，剛性制度往往更多地用于維系一種底線水平，它在解決初步的淺層次問題時有良好的效果，但在觸及深層次的文化心理問題時，在面對每一所學(xué)校辦學(xué)實踐中遇到的獨特、個性化的具體問題時，單純依靠剛性制度的強力推進，是很難奏效的。因此，山東省以高中為突破口，以規(guī)范化辦學(xué)為基礎(chǔ)區(qū)域推進素質(zhì)教育的實踐，或許還只能算是拉開了區(qū)域推進素質(zhì)教育的“序幕”。正如山東省教育廳廳長齊濤所說，走規(guī)范化辦學(xué)之路，還只是素質(zhì)教育的基礎(chǔ)性工作，素質(zhì)教育“真正的內(nèi)核、深層的東西并沒有開始做”。以省域推進素質(zhì)教育的政策分析與理論思考一一基于山東省區(qū)域推進素質(zhì)教育的經(jīng)驗省為單位區(qū)域推進素質(zhì)教育，如何轉(zhuǎn)化到學(xué)校的曰常教育實踐中，從而真正改變區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)教育的內(nèi)涵和“基質(zhì)”，這可能是在未來素質(zhì)教育地深入推進中必須認(rèn)真思考并付諸實踐的。