農(nóng)業(yè)立體污染防治與中國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法

農(nóng)業(yè)立體污染是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中不合理的農(nóng)藥化肥施用、畜禽糞便排放、農(nóng)田廢棄物處置以及耕種措施等造成的面源污染和溫室氣體排放超過了環(huán)境容量和環(huán)境自凈能力，構(gòu)成從水體、土壤、生物到大氣的污染。傳統(tǒng)觀念上人們普遍認(rèn)為污染僅與工業(yè)密切相關(guān)，再加上我國農(nóng)業(yè)政策長期以來的首要目標(biāo)是增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以保證糧食安全，所以一直以來國家對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的污染問題基本上是忽視的。然而，當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)立體污染形勢已經(jīng)非常嚴(yán)峻，農(nóng)業(yè)污染造成的環(huán)境破壞更是需要很長時間才能恢復(fù)，且恢復(fù)成本極高，因此農(nóng)業(yè)立體污染問題亟需解決。近些年來，國內(nèi)學(xué)者開始關(guān)注農(nóng)業(yè)環(huán)境污染問題，并提出了不少有益的建議，但這些成果大多從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度進(jìn)行，法學(xué)界對這一問題則關(guān)注不夠，僅有的幾篇論文要么比較宏觀，要么限于對發(fā)達(dá)國家相關(guān)制度的評析。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)尤其是我國小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，減少或緩解環(huán)境污染的四種機(jī)制——“污染者付費(fèi)”、“征收環(huán)境稅”、“排污許可證”和“環(huán)境補(bǔ)貼”中，前三者基本上無法適用，進(jìn)行農(nóng)業(yè)環(huán)境補(bǔ)貼是防治農(nóng)業(yè)立體污染的唯一的可行選擇。但迄今為止，除個別補(bǔ)貼項(xiàng)目外，我國并未采用其他農(nóng)業(yè)立體污染防治補(bǔ)貼制度，這不能不說是農(nóng)業(yè)政策和立法的一大缺陷?？紤]到我國正在制定《農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼條例》，亦考慮到我國農(nóng)業(yè)立體污染的防治任務(wù)非常急迫，有必要從加強(qiáng)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的角度出發(fā)，對我國已經(jīng)開始實(shí)施的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度進(jìn)行檢討，以求對立法有所裨益。

一、農(nóng)業(yè)立體污染防治與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法目標(biāo)的轉(zhuǎn)變

（一）現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的目標(biāo)不利于農(nóng)業(yè)立體污染的防治

目前，我國沒有專門的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法?，F(xiàn)行立法只有部分法律法規(guī)提及農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，但用語多為國家“農(nóng)業(yè)投入”或“補(bǔ)助”等，僅《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》第27條使用了“補(bǔ)貼”一詞。但自2004年以來，通過一系列中央一號文件和財政部、農(nóng)業(yè)部以及各級地方政府或涉農(nóng)行政部門的意見、通知、公告、辦法和實(shí)施方案等，我國已經(jīng)初步建立了包括“對種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼”（糧農(nóng)直補(bǔ)）、“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料增支綜合直補(bǔ)”（農(nóng)資綜合直補(bǔ)）、“良種補(bǔ)貼”和“農(nóng)業(yè)機(jī)械購置補(bǔ)貼”（農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼）等在內(nèi)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼體系，并正在研究制定《農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼條例》。雖然這些文件很難說是法律法規(guī)，但它們卻是我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的主要淵源。

綜觀這些文件，不難發(fā)現(xiàn)我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的主要目標(biāo)是促進(jìn)“農(nóng)業(yè)增產(chǎn)（糧食增產(chǎn)）”和“農(nóng)民增收”。前者是我國長期以來農(nóng)業(yè)政策的目標(biāo)。而后者是在城鄉(xiāng)差距越來越大可能影響社會穩(wěn)定以及我國為加入WTO在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域做了很大讓步、國家和社會十分擔(dān)心農(nóng)業(yè)可能因此而受巨大沖擊的背景下，才逐步確立的。

現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度確實(shí)在一定程度上促進(jìn)了“農(nóng)業(yè)增產(chǎn)”和“農(nóng)民增收”。然而必須承認(rèn)，這些形式的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對于農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)，尤其是農(nóng)業(yè)立體污染的防治不僅無益，反而會使得污染形勢進(jìn)一步惡化。

1、糧農(nóng)直補(bǔ)。根據(jù)財政部等《關(guān)于進(jìn)一步完善對種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼政策的意見》（財建[2005]59號）文件，糧食直補(bǔ)“原則上按種糧農(nóng)戶的實(shí)際種植面積補(bǔ)貼，如采取其他補(bǔ)貼方式，也要剔除不種糧的因素，盡可能做到與種植面積接近”。 按照這一規(guī)定，我國糧食直補(bǔ)制度的補(bǔ)貼雖然各地有所不同，但以按照實(shí)際種植面積進(jìn)行補(bǔ)貼居多。如此一來，為獲得補(bǔ)貼，農(nóng)戶會不合理的擴(kuò)大糧食種植面積和使用化肥、農(nóng)藥，以提高糧食產(chǎn)量尤其是商品糧的產(chǎn)量。

2、農(nóng)資綜合直補(bǔ)。農(nóng)資綜合直補(bǔ)本身就是為了抵消化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜和柴油等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格持續(xù)上漲引起的農(nóng)民支出增加和收入減少而發(fā)放的，其分配要考慮糧食產(chǎn)量、商品量和補(bǔ)貼強(qiáng)度系數(shù)等因素。這一補(bǔ)貼確實(shí)可以增加農(nóng)民收入，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，但無形之中卻鼓勵了導(dǎo)致農(nóng)業(yè)立體污染的各種生產(chǎn)資料的過量使用。

3、良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼。良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼如果機(jī)制合理，將不會產(chǎn)生大的負(fù)面影響。但實(shí)踐中享受補(bǔ)貼的所謂的“良種”和“農(nóng)機(jī)具”卻由于招標(biāo)和補(bǔ)貼過程中的“尋租”現(xiàn)象而對環(huán)境有害。實(shí)踐中一些不利于增強(qiáng)土壤肥力或水土保持的種子被確定為地區(qū)主導(dǎo)型良種，還有一些被列入補(bǔ)貼目錄的農(nóng)機(jī)具屬于高耗能和高污染的型號。

綜上，由于立法目標(biāo)的有意或無意的忽視，再加上信息不對稱和經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使使得傳統(tǒng)農(nóng)戶過度使用農(nóng)業(yè)化學(xué)物的原因，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度已經(jīng)阻礙了農(nóng)業(yè)立體污染的防治。

（二）農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法目標(biāo)的轉(zhuǎn)變

農(nóng)業(yè)除了具有農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和供給等基礎(chǔ)功能外，還具有促進(jìn)農(nóng)村就業(yè)、保障糧食安全等社會功能，和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等功能。國情決定了一國對農(nóng)業(yè)的具體需要，進(jìn)而決定了農(nóng)業(yè)在該國的功能組成。如果說之前我國過于注重農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)功能和社會功能具有一定合理性的話，那么在農(nóng)業(yè)立體污染形勢如此嚴(yán)峻的當(dāng)下，再片面強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)和社會功能，仍置其環(huán)境功能于不顧，只能是掩耳盜鈴，自欺欺人了。如前所述，我國現(xiàn)有立法與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的目標(biāo)不利于對農(nóng)業(yè)立體污染的防治，因此必須重塑立法目標(biāo)，在注重農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收的同時，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的各種功能平衡發(fā)展。

二、農(nóng)業(yè)立體污染防治與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼類型的重構(gòu)

如上所述，現(xiàn)有農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼類型在一定程度上需要為日益嚴(yán)重的農(nóng)業(yè)立體污染負(fù)責(zé)。為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的環(huán)境保護(hù)功能，有效防治農(nóng)業(yè)立體污染，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法時必須對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼類型進(jìn)行重構(gòu)。

（一）增設(shè)農(nóng)民收入直補(bǔ)

在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法中增設(shè)農(nóng)民收入直補(bǔ)并不是要在現(xiàn)有四類補(bǔ)貼之外，再另設(shè)新的補(bǔ)貼類型，而是把現(xiàn)有的糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合直補(bǔ)和良種直補(bǔ)合而為一，統(tǒng)稱“農(nóng)民收入直補(bǔ)”。之所以這樣修改的原因在于：

1、糧農(nóng)直補(bǔ)制度本質(zhì)上屬于收入補(bǔ)貼，其目標(biāo)應(yīng)該是提高農(nóng)民收入，而不是農(nóng)業(yè)增產(chǎn)。直接將其定性為收入補(bǔ)貼，無需與實(shí)際種植面積或商品糧量掛鉤，將有助于減輕農(nóng)藥、化肥的使用，減輕農(nóng)業(yè)立體污染程度。

2、作為成本減支補(bǔ)貼，農(nóng)資綜合直補(bǔ)制度的政策目標(biāo)本來是促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)，但其已經(jīng)演變成綜合收入補(bǔ)貼。更何況，造成農(nóng)業(yè)立體污染的罪魁禍?zhǔn)妆旧砭褪寝r(nóng)藥、化肥、農(nóng)膜等農(nóng)資，若繼續(xù)維持 “農(nóng)資補(bǔ)貼”的稱謂，勢必會進(jìn)一步產(chǎn)生負(fù)面引導(dǎo)作用，加重農(nóng)業(yè)立體污染。

3、現(xiàn)行的良種補(bǔ)貼可分為針對農(nóng)作物（水稻、小麥、玉米、大豆、棉花、油菜、馬鈴薯、青稞、花生等）和針對動物（生豬與奶牛）兩類。實(shí)踐中有的補(bǔ)貼給良種供應(yīng)單位（奶牛和生豬），有的采用“售價折扣”補(bǔ)貼，還有的是“現(xiàn)金直接補(bǔ)貼”，但水稻、玉米和油菜良種只能采用后者。從理論上講，同樣是良種補(bǔ)貼，水稻和玉米硬性規(guī)定采用現(xiàn)金補(bǔ)貼方式，而其他幾類卻允許地方政府選擇，這樣區(qū)分并無充分的根據(jù)。我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)取消售價折扣或補(bǔ)貼給供種單位的補(bǔ)貼方式，而統(tǒng)一采用現(xiàn)金直接補(bǔ)貼。這樣既可以充分尊重農(nóng)民的意愿，也可以避免招投標(biāo)過程中的腐敗問題，避免對環(huán)境造成損害的品種成為區(qū)域主導(dǎo)型良種。至于現(xiàn)金發(fā)放后不能保證農(nóng)民真正使用良種的擔(dān)心，我們認(rèn)為完全不必要。因?yàn)榭糠N植或養(yǎng)殖為生的農(nóng)民和種糧或養(yǎng)殖大戶同樣具有理性。

（二）保留農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼

在有利于提高我國農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平、有利于部分農(nóng)民增收的同時，農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼本身對環(huán)境并不會造成太大的負(fù)面影響，造成環(huán)境污染的原因是一些高耗能、高污染的農(nóng)業(yè)機(jī)械被列入補(bǔ)貼目錄，罪不在制度本身。而且，農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼方案規(guī)定，在申請補(bǔ)貼人數(shù)超過補(bǔ)貼指標(biāo)時，對“報廢更新農(nóng)業(yè)機(jī)械”的要優(yōu)先補(bǔ)貼，這將有利于減少農(nóng)業(yè)立體污染。因此，在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法中應(yīng)保留農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼。

（三）完善農(nóng)業(yè)污染削減補(bǔ)貼

農(nóng)業(yè)環(huán)境補(bǔ)貼或農(nóng)業(yè)綠色補(bǔ)貼是政府給予農(nóng)戶以激勵其進(jìn)行環(huán)境保護(hù)或污染削減活動的某種形式的財政支付。按補(bǔ)貼對象不同，農(nóng)業(yè)環(huán)境補(bǔ)貼分為環(huán)境改善類補(bǔ)貼和污染削減類補(bǔ)貼。農(nóng)業(yè)污染削減補(bǔ)貼屬于農(nóng)業(yè)環(huán)境補(bǔ)貼的一種，是對農(nóng)戶減少負(fù)外部性的補(bǔ)貼，用于彌補(bǔ)環(huán)境成本和激勵生產(chǎn)者主動控制污染。環(huán)境改善類補(bǔ)貼，如退耕還林補(bǔ)貼，我國已經(jīng)實(shí)施多年，取得了卓越成效。但污染削減類補(bǔ)貼我國僅采用了“土壤有機(jī)質(zhì)提升補(bǔ)貼”、“測土配方施肥補(bǔ)貼”和“沼氣池補(bǔ)貼”。

1、土壤有機(jī)質(zhì)提升補(bǔ)貼。根據(jù)財政部、農(nóng)業(yè)部《2012年土壤有機(jī)質(zhì)提升補(bǔ)貼項(xiàng)目實(shí)施指導(dǎo)意見》，土壤有機(jī)質(zhì)提升補(bǔ)貼分為三種：秸稈還田補(bǔ)貼、地力培肥補(bǔ)貼和綠肥種植補(bǔ)貼，但這三類補(bǔ)貼并未全面實(shí)施。秸稈還田不僅可以減少焚燒帶來的污染，還可以增強(qiáng)土地有機(jī)質(zhì)。但農(nóng)戶并未因秸稈還田減少化肥的使用，原因在于：（1）土質(zhì)和肥力改善是一長期過程；（2）秸稈還田本身不屬于增產(chǎn)增效的技術(shù)，其目的在于改善環(huán)境，減少污染；（3）長期耕種經(jīng)驗(yàn)和習(xí)慣的影響。除此之外，我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，秸稈還田補(bǔ)貼只是發(fā)放腐熟劑等物資，農(nóng)戶卻因還田而需要增加機(jī)耕成本，因此他們積極性并不高。我們認(rèn)為，秸稈還田技術(shù)的推廣必須給農(nóng)戶足夠的經(jīng)濟(jì)激勵，至少要能夠彌補(bǔ)其采用該技術(shù)而額外增加的成本和減少化肥施用造成的產(chǎn)量損失。如果秸稈還田補(bǔ)貼能以環(huán)保和農(nóng)業(yè)部門的驗(yàn)收數(shù)據(jù)為準(zhǔn)直接通過“一卡通”或“一折通”發(fā)放到戶的話，農(nóng)戶自然會擁護(hù)和推廣秸稈還田技術(shù)。地力培肥和綠肥種植補(bǔ)貼的完善也基本相同。

2、測土配方施肥項(xiàng)目。根據(jù)財政部、農(nóng)業(yè)部《測土配方施肥試點(diǎn)補(bǔ)貼資金管理暫行辦法》，測土配方施肥補(bǔ)貼的對象主要是各地的土肥站等農(nóng)技部門。研究表明，采用測土配方施肥技術(shù)能夠促進(jìn)農(nóng)民增收、節(jié)支和減少污染。但該技術(shù)要求更多的勞動投入，且配方肥價格比一般肥料略高，農(nóng)戶一般不愿意采用。因此，有必要將補(bǔ)貼對象擴(kuò)展至使用該技術(shù)的農(nóng)戶，對其購買和使用配方肥進(jìn)行補(bǔ)貼。

3、沼氣池建設(shè)補(bǔ)貼。畜禽養(yǎng)殖業(yè)產(chǎn)生的環(huán)境危害主要是畜禽糞便污染。這些污染物質(zhì)隨地表徑流或貯糞池滲漏污染地表水和地下水或者造成對空氣的惡臭污染。建設(shè)沼氣池能夠?qū)ξ廴疚镔|(zhì)進(jìn)行無害化處理，還能夠?qū)φ託狻⒄釉驼右哼M(jìn)行資源化利用以避免污染環(huán)境，具有極強(qiáng)的環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)價值。盡管如此，調(diào)研和研究表明，由于沼氣池建造、維修成本較高，如果沒有財政補(bǔ)貼或補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)較低，則多數(shù)農(nóng)戶不愿意建造沼氣池。

為防止我國農(nóng)業(yè)立體污染態(tài)勢持續(xù)惡化，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法中必須規(guī)定其他類型污染物削減補(bǔ)貼。主要有：1、低毒低殘留生物農(nóng)藥補(bǔ)貼。2、農(nóng)藥減量補(bǔ)貼。3、可降解農(nóng)膜補(bǔ)貼等。

對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼類型進(jìn)行重構(gòu)，減少現(xiàn)有補(bǔ)貼類型對農(nóng)業(yè)環(huán)境的負(fù)面影響，激勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者采用有效環(huán)保技術(shù)，不僅僅是防治農(nóng)業(yè)立體污染的需要，也為從質(zhì)和量兩方面保障我國糧食安全所必須，亦有利于保障人民身體健康。除此之外，也將有助于應(yīng)對外國綠色壁壘，擴(kuò)大我國農(nóng)產(chǎn)品出口，進(jìn)而增加農(nóng)民收入。可以說，重構(gòu)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼類型在維持了農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)功能外，又彰顯了農(nóng)業(yè)的環(huán)境功能和社會功能。

三、農(nóng)業(yè)立體污染防治與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法的強(qiáng)化

（一）現(xiàn)行農(nóng)業(yè)立法對農(nóng)業(yè)立體污染的防治不力

我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)立法中存在不少有關(guān)農(nóng)業(yè)污染防治的規(guī)定，主要包括：

1、《農(nóng)業(yè)法》。2012年12月28日修訂的我國《農(nóng)業(yè)法》有專章規(guī)定“農(nóng)業(yè)資源和農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)”，其中第58條規(guī)定，農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織應(yīng)當(dāng)合理使用化肥、農(nóng)藥、農(nóng)用薄膜……防止農(nóng)用地的污染、破壞和地力衰退。第65條規(guī)定，各級農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織使用高效低毒低殘留農(nóng)藥、獸藥；秸稈及其他剩余物質(zhì)應(yīng)當(dāng)妥善處理，防止造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞。從事畜禽等動物規(guī)模養(yǎng)殖的單位和個人應(yīng)當(dāng)對糞便、廢水及其他廢棄物進(jìn)行無害化處理或者綜合利用，從事水產(chǎn)養(yǎng)殖的單位和個人應(yīng)當(dāng)合理投餌、施肥、使用藥物，防止造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞。

2、《環(huán)境保護(hù)法》?！董h(huán)境保護(hù)法》第20條只有1款，要求各級政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù)。十一屆全國人大常委會第二十八次會議初次審議的《環(huán)境保護(hù)法修正案（草案）》在第20條中增加了兩款。其中增加的第1款要求加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管，指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者科學(xué)種植和養(yǎng)殖，合理施用肥料、農(nóng)藥及處置農(nóng)業(yè)廢棄物等，防止農(nóng)業(yè)源污染環(huán)境。第2款則明確規(guī)定要通過財政預(yù)算支持農(nóng)村環(huán)境治理。

此外，法律層面上的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》第、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》和《水污染防治法》也做了相應(yīng)規(guī)定。而行政法規(guī)和部門規(guī)章方面，也存在一些類似的規(guī)定。例如，國務(wù)院的《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》、《獸藥管理?xiàng)l例》和《飼料及飼料添加劑管理?xiàng)l例》等。

盡管立法有如此多的農(nóng)業(yè)立體污染防治規(guī)定，但必須承認(rèn)，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)立法對農(nóng)業(yè)立體污染的防治僅能起到引導(dǎo)和宣示的作用，根本不可能落到實(shí)處。主要原因如下：首先，相關(guān)立法多使用“鼓勵”、“支持”等用語，卻沒有規(guī)定具體的配套措施；其次，立法中少有的一些要求政府或農(nóng)業(yè)主管部門“應(yīng)當(dāng)”采取一定措施的規(guī)定也因缺乏考核和監(jiān)督機(jī)制，致使政府部門的責(zé)任處于真空狀態(tài)；再次，立法機(jī)關(guān)對農(nóng)業(yè)立體污染的問題不重視；最后也是最重要的原因在于立法者沒有認(rèn)識到在現(xiàn)階段農(nóng)民收入普遍偏低的背景下，緩解農(nóng)業(yè)立體污染的最直接的也是最有效的方式只能是給予農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者以污染削減補(bǔ)貼，抑或雖然有所認(rèn)識，但囿于國家財政能力只能做此無奈之舉。

（二）防治農(nóng)業(yè)立體污染必須強(qiáng)化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法

國際經(jīng)驗(yàn)表明，詳盡的、完備的、目標(biāo)合理明確、可操作性強(qiáng)的立法，是有效實(shí)施環(huán)境管理的基本前提。我國農(nóng)業(yè)立體污染的防治在客觀上也需要強(qiáng)化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法。一方面，實(shí)踐證明，現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)難以勝任防治農(nóng)業(yè)立體污染的重任；另一方面，能夠緩解或防治農(nóng)業(yè)立體污染的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度多體現(xiàn)為黨和國家的政策，靈活性有余，穩(wěn)定性不足，缺乏剛性約束。這就使得相關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在具體執(zhí)行過程中會走樣，甚至異化。畢竟，農(nóng)業(yè)立體污染防治的艱巨性、持續(xù)性決定了相關(guān)類型的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼將長期存在，需要國家巨額財政支出，涉及多方利益，如不將其法律化，很難保證該制度的長期、有效運(yùn)作。

1、修訂《農(nóng)業(yè)法》。在該法第1條的立法目的和第3條“農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本目標(biāo)”里面增加“保護(hù)農(nóng)業(yè)環(huán)境”的字樣，以強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的重要性。修改第38條第3款，將現(xiàn)有的“國家為加快西部開發(fā)，增加對西部地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的投入”改為“國家為加快西部開發(fā)，增加對西部地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的投入”。然后在該條增加一款作為第4款，規(guī)定“國家增加對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的投入?！?/p>

2、制定《農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼條例》。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法之所以我們認(rèn)為要以條例而非法律的形式出現(xiàn)，主要基于兩個原因：其一，現(xiàn)行《農(nóng)業(yè)法》第37條第2款規(guī)定，國家對農(nóng)民實(shí)施收入支持政策，具體辦法由國務(wù)院制定。而農(nóng)民收入直補(bǔ)正屬于對農(nóng)民的收入支持政策。其二，我國立法的實(shí)踐表明，行政法規(guī)的制定與法律的制定相比，前者在立法程序上相對比較簡便，能夠盡快出臺。

3、《農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼條例》的立法建議

（1）立法目的。應(yīng)將農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)放在首位，其次是農(nóng)民增收，再次才是農(nóng)業(yè)增產(chǎn)。

（2）補(bǔ)貼類型，應(yīng)包括前述的“農(nóng)民收入直補(bǔ)”、“農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼”、“污染削減類補(bǔ)貼”及其具體形式。除此之外，還應(yīng)專門規(guī)定“農(nóng)民環(huán)保意識培訓(xùn)補(bǔ)貼”，以提高農(nóng)民對于農(nóng)業(yè)立體污染的認(rèn)識，增強(qiáng)他們在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中削減污染源的自覺性。

（3）補(bǔ)貼條件。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼農(nóng)民收入直補(bǔ)屬于綜合補(bǔ)貼，而綜合補(bǔ)貼只需要補(bǔ)貼對象得到補(bǔ)貼即已實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)，因此，農(nóng)民收入直補(bǔ)無須規(guī)定具體補(bǔ)貼條件，只要具有農(nóng)業(yè)戶口即可獲得補(bǔ)貼。但農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼和污染削減類補(bǔ)貼則屬于專項(xiàng)補(bǔ)貼，不僅要發(fā)放到目標(biāo)農(nóng)戶手中，還要發(fā)揮對農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)行為的引導(dǎo)作用。因此，這兩項(xiàng)補(bǔ)貼必須規(guī)定嚴(yán)格的條件，以真正實(shí)現(xiàn)制度的目標(biāo)。

以污染削減類補(bǔ)貼為例，《農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼條例》可以借鑒歐盟單一支付的交叉遵守制度（Cross compliance），詳細(xì)規(guī)定相應(yīng)補(bǔ)貼的支付所需要滿足的條件，將相應(yīng)指標(biāo)予以量化，如農(nóng)藥殘留必須低于一定數(shù)值，秸稈必須全量還田等。經(jīng)過驗(yàn)收之后完全符合要求的全額發(fā)放補(bǔ)貼，未達(dá)到指標(biāo)要求的，按比例減扣，直至完全扣除。

具體實(shí)施過程中，可以通過污染削減項(xiàng)目合同的形式進(jìn)行。對這類農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的發(fā)放的基本程序應(yīng)確定為：法定機(jī)關(guān)制定補(bǔ)貼發(fā)放執(zhí)行計劃和合同書樣本并公告———農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者依法申請補(bǔ)貼——法定機(jī)關(guān)審查、批準(zhǔn)申請——法定機(jī)關(guān)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者訂立農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼合同——法定機(jī)關(guān)監(jiān)督農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者履行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼合同。政府部門將有關(guān)污染削減的具體要求詳細(xì)規(guī)定在合同當(dāng)中。合同的簽訂遵循自愿原則，即農(nóng)民有權(quán)決定是否參加補(bǔ)貼項(xiàng)目。一旦合同訂立，則嚴(yán)格按合同條款執(zhí)行。

我們認(rèn)為，在不給農(nóng)民增加額外負(fù)擔(dān)的情況下，根據(jù)農(nóng)民對污染削減項(xiàng)目合同的履行情況決定是否發(fā)放補(bǔ)貼，符合權(quán)利與義務(wù)相平衡的法律原則，能夠提高農(nóng)民在生產(chǎn)活動中減少污染的積極性，終將有助于減輕我國農(nóng)業(yè)立體污染狀況。

結(jié)語

我國農(nóng)業(yè)立體污染的形勢十分嚴(yán)峻?，F(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度不利于農(nóng)業(yè)立體污染的防治，為此必須盡快完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，并制定包含多種污染削減型補(bǔ)貼的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法。但冰凍三尺非一日之寒，設(shè)立環(huán)境補(bǔ)貼，制定農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法只是有助于緩解農(nóng)業(yè)立體污染，最終仍需通過系統(tǒng)性的、綜合性的防治戰(zhàn)略才能解決這一極其復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)性問題。