觀察中小城市城投公司轉型發(fā)展的困境與解決措施

“十四五”時期迎來改革的提檔期、轉型的關鍵期，同時迎來新一輪發(fā)展的加速期。中小城市城投公司應抓住機遇，主動作為，在國家發(fā)展和改革的大變局中找準定位，發(fā)揮優(yōu)勢，突破瓶頸，創(chuàng)新求變，實現(xiàn)高質量轉型發(fā)展。

一、城投公司概述

近年來，城市化進程穩(wěn)步前行，政府投融資體制也在不斷進行創(chuàng)新與改革，對應的是我國城投公司快速發(fā)展起來，一路高歌前行。1994年，財稅制度改革由中央政府牽頭，一經(jīng)推行，就引起巨大改變，造成地方政府財權和事權之間的不平衡，再加上1995年《中華人民共和國預算法》的制約，最終局面就是地方政府債券的發(fā)行。此外，地方經(jīng)濟需要刺激和推動力來實現(xiàn)快速發(fā)展，因此面對城市建設資金缺口，各級地方政府在融資方面動機強烈，期望能快速填補缺口，高效解決問題。正是在這種環(huán)境之下，城投公司應運而生，地方政府將投融資的使命和責任賦予給城投公司，期待其能在城鎮(zhèn)化建設之中扮演重要角色，能為城市發(fā)展添磚加瓦、保駕護航?？v觀中國的城市化建設，無論是摩天高樓，還是污水井蓋，都有城投公司在發(fā)揮作用。但是隨著地方政府債務的規(guī)模越來越大，促使政府部門高度重視地方投融資平臺監(jiān)管工作。從2014年開始，城投公司在隱性債務嚴格監(jiān)管政策下，面對生存環(huán)境、政企關系、運作模式、管理方式等方面發(fā)生的深刻變化，開啟了轉型之路，重組整合動作不斷，改革力度不斷加大。有的城投公司逐步實現(xiàn)了從政府主導向政府引導的市場化模式轉型，但大部分中小城市城投公司亟需轉型來提升自我造血能力和可持續(xù)發(fā)展能力，獲取更大的生存和發(fā)展空間。站在新的歷史起點之上，每一位城投人都需要貢獻力量，助力企業(yè)成功轉型，助推新型城鎮(zhèn)化建設與城市產(chǎn)業(yè)升級[1]。

二、城投公司發(fā)展過程中現(xiàn)存困境

（一）項目多資金緊，運行壓力巨大

現(xiàn)階段中小城市城投公司以基礎設施投資為主，主要投向公益性、準公益性業(yè)務，需要通過大量融資來維持，前期投入高，后期回收慢、收益少或零收益，造成企業(yè)負債率增高，經(jīng)營性現(xiàn)金流壓力大，投資回報率不高。根據(jù)有關調查數(shù)據(jù)顯示，當前我國大部分中小城市城投公司處于融資建設多、實際回報少、債務負擔重的狀態(tài)?，F(xiàn)階段政府支持力度大不如前，因此，一些城投公司如果資產(chǎn)負債率相對較高，那么其就會不斷拆東墻、補西墻，陷入惡性循環(huán)。此外，城投公司一直是城市基礎建設的中堅力量，隨著土地相關政策的不斷變化，其已經(jīng)在土地一級市場中慢慢消失，基本造血功能無法實現(xiàn)。一旦城投公司經(jīng)營不善，效益不好，無疑會增加償債壓力，資金風險隱患會逐步暴露出來，如果市場主體作用發(fā)揮不出來，那么其穩(wěn)健經(jīng)營以及長遠發(fā)展必然會受到制約。

（二）重建設輕運營，缺乏造血功能

針對于自體經(jīng)營業(yè)務，有的中小城市城投公司并沒有深度開發(fā)，僅僅發(fā)揮著政府賦予的投融資職能，業(yè)務類型略顯單一，沒有深入思考更進一步的滾動式經(jīng)營措施。此外，項目融資方案一旦落實，有的中小城市城投公司對于后續(xù)的運行狀況不會過多關注，更不用說展開追蹤，對項目沒有開展延伸管理工作，企業(yè)缺乏良性發(fā)展的有利條件。分析其利潤空間十分有限的原因，可以發(fā)現(xiàn)，一部分在于城投公司側重于項目前期融資工作，對于項目如何運營以及項目盈利多少并沒有展開深入分析和挖掘。另一部分在于城投公司自身局限性，尤其是涉及政府代建項目時，城投公司認為自身職責就在于投融資方案上，對于相關產(chǎn)業(yè)和業(yè)務未給予過多關注，在一定程度上會限制城投公司發(fā)展空間，導致資金流動性受限，資金使用率也不能達到預期，企業(yè)難以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。同時，受限于城投公司的性質及角色定位，大部分城投公司盈利能力較弱，缺少利潤來源點，主要從事城市基礎設施建設等非經(jīng)營性項目，缺乏經(jīng)營性項目，收入來源較少，業(yè)務利潤率不高，再加上高額的財務成本負擔，導致城投公司凈資產(chǎn)收益率普遍較低，部分公司實際凈利潤甚至處于虧損狀態(tài)。收入與支出的長期不平衡，造成了城投公司造血能力低，難以實現(xiàn)良性循環(huán)發(fā)展的現(xiàn)實。

（三）市場意識薄弱，發(fā)展后勁不足

一方面，由于基礎設施建設具有周期性等特點，隨著城市建設的不斷推進和城市化率的不斷提高，預計未來城市基礎設施建設的業(yè)務空間也在不斷縮小，因此，中小城市城投公司運營效率及長遠發(fā)展勢必會受到影響。同時地方政府能夠為城投公司提供的優(yōu)質項目資源極其有限，而且城投公司在運行期間存在分布零散化、規(guī)模小型化、實力薄弱化、競爭同質化等諸多問題，由于項目大多受限于地方政府，難以對外發(fā)展，缺乏內在發(fā)展動力，發(fā)展空間無法進一步拓展。另一方面，中小城市城投公司經(jīng)營管理機制不夠靈活，組織架構與功能職責不完備，法人治理結構與分類管控機制不健全，組織職能及管控流程不清晰；重要部門、關鍵崗位的專業(yè)人才缺失，績效考核一刀切，薪酬激勵不充分；企業(yè)創(chuàng)新意識和市場化經(jīng)營意識不高，業(yè)務結構單一，市場化運作經(jīng)驗不足。綜合考慮整體發(fā)展趨勢，不難發(fā)現(xiàn)城投公司的發(fā)展前景不太樂觀。

三、促進城投公司成功轉型發(fā)展方向

（一）服務城市發(fā)展，增強融資功能

資金保障是現(xiàn)代城市建設的重要條件，中小城市城投公司應該持續(xù)籌集資金，擔負起促進城市功能優(yōu)化完善的責任，只有融資能力強，資金充足，才能有效開展城市開發(fā)建設的相關投資活動。同時應該準確把握政府意圖，積極主動地查找市場經(jīng)濟現(xiàn)存疏漏，做出相應彌補措施，充分將籌集建設資金的職能和效果發(fā)揮出來。為此，城投公司要著力提升主體信用級別，提高融資效率，降低資金成本。一是推動資產(chǎn)及業(yè)務整合重組，做大做實做強資產(chǎn)，提升公司盈利能力和綜合競爭力；二是利用好政府間接信用，持續(xù)獲取政府在政策、資本金、經(jīng)營性資產(chǎn)、重點資源及項目上的支持。三是主動與金融機構加強合作，與大型商業(yè)銀行等簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，并且以金融創(chuàng)新為引領，將籌資運營模式變得更為靈活，不斷優(yōu)化融資結構，增加直接融資占比，促進與社會資本之間的深度合作，從而緩解企業(yè)融資壓力[2]。

（二）積極融入市場，提升競爭能力

在新形勢下，中小城市城投公司應該緊緊把握市場經(jīng)濟的發(fā)展趨勢，站在市場化運作這個基點上，積極轉變自身角色，減少對地方政府的依賴，圍繞核心定位，找到市場屬性和公益屬性的結合點，從政府項目的操盤手轉變?yōu)槭袌龈偁幹械膮⑴c者，增強自身造血能力。一方面，可以利用政策優(yōu)勢，例如新型城鎮(zhèn)化、城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造等，將土地、房產(chǎn)等不可移動資源，作為基礎推動力，開展項目規(guī)劃和包裝工作，強化項目全過程管理和回款，清晰界定與地方政府的權責利，同時做好前期融資、中期建設、后期竣工結算的銜接，盡可能地平均不同年度的項目收入確認規(guī)模，避免面臨較大資金缺口；還可以借助民間資本力量，讓其參與其中，將資金、產(chǎn)業(yè)引進來，同步提升資產(chǎn)總量、運行質量。另一方面，以股權多元化、混合所有制改革等方式與其他央企、地方國企、優(yōu)秀民企合作，引領國有資本進行合理流動，通過獨資、控股、參股等方式將資金注入其他朝陽領域之中，以盈利性業(yè)務收入彌補公益性業(yè)務投入帶來的資金缺口，并逐漸將這種形式確立為常態(tài)發(fā)展模式[3]。

（三）搶抓政策機遇，拓展產(chǎn)業(yè)鏈條

黨的二十大報告指出，“推進美麗中國建設，協(xié)同推進降碳、減污、擴綠、增長，推進生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、綠色低碳發(fā)展”。近年來，國內眾多城投公司主動順應發(fā)展趨勢，跟進綠色低碳發(fā)展，開辟持續(xù)增長賽道，推進深度轉型與發(fā)展。例如，有的城投公司參與供水服務、排水服務以及環(huán)境改善等業(yè)務，對地方垃圾、污水處理等相關企業(yè)進行重組整合，使其資源優(yōu)勢充分發(fā)揮出來：有的城投公司拓展環(huán)保地產(chǎn)發(fā)展空間，一方面保持傳統(tǒng)優(yōu)勢業(yè)務持續(xù)增長，另一方面積極引入戰(zhàn)略投資者進行投資，打造全新的投融資平臺 [4]。

四、促進城投公司成功轉型發(fā)展措施

（一）突出戰(zhàn)略引領，完善頂層設計

隨著國家政策的不斷調整，城投公司轉型既是大勢所趨，也是迫在眉睫。鑒于城投公司的特殊身份，城投公司應時刻與國家及地方的政策導向保持一致，明確哪些可為哪些不可為，否則將面臨政策風險引發(fā)的財務風險甚至經(jīng)營風險。要加強對相關政策的學習研究，積極對接主管部門，理解政策精髓，緊跟政策動向，及時對公司發(fā)展規(guī)劃做出恰當調整。例如國務院發(fā)布的《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號）等文件，明確提出了打破城投債剛性兌付、打消財政兜底幻覺，推動平臺公司之間整合重組、推動融資平臺公司市場化轉型升級和結構調整重組等等，這些政策的出臺為城投公司的未來發(fā)展提供了參考方向。受國家宏觀政策和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境的影響，隨著城投公司轉型發(fā)展，自身戰(zhàn)略定位與目標、業(yè)務布局、組織管控等方方面面都需要進行調整，因此亟需重新審視錯綜復雜的內外部環(huán)境，制定發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，發(fā)揮自身發(fā)展優(yōu)勢，抓住發(fā)展機遇，規(guī)避風險與不足，促進可持續(xù)發(fā)展。做好系統(tǒng)性、前瞻性的戰(zhàn)略規(guī)劃，需要從外部環(huán)境變化、行業(yè)發(fā)展機遇與挑戰(zhàn)，地方資源稟賦和區(qū)位條件，以及自身資源能力的優(yōu)勢與劣勢著手，通過SWOT等戰(zhàn)略分析工具，制定公司未來的發(fā)展方向與目標，并對公司各項經(jīng)營管理活動進行有序地謀劃，從而全面增強公司經(jīng)營管理活動的環(huán)境適應性，筑牢公司發(fā)展定力，提升核心競爭力 [5]。

（二）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，提升經(jīng)濟實力

中小城市城投公司應該堅持有所為、有所不為，明確發(fā)展定位，在做專做強主業(yè)的基礎上實現(xiàn)多元化發(fā)展。首先，在發(fā)展模式上遵循數(shù)量少、質量精的原則，以市場化經(jīng)營為戰(zhàn)略方針，充分挖掘現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)的潛力，促進核心競爭力穩(wěn)步提升，打造明確的、清晰的盈利模式，增強“自循環(huán)”滾動造血能力。例如，片區(qū)開發(fā)板塊重點推進產(chǎn)城融合模式升級，積極探索“特色小鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)新城”開發(fā)模式，打造片區(qū)產(chǎn)業(yè)集群，實現(xiàn)由土地收益導向型向綜合收益導向型轉變；房地產(chǎn)開發(fā)板塊著力構建業(yè)務體系，推進開發(fā)資質升級，推進物業(yè)混改，培育項目銷售運營能力，特別是商業(yè)運營能力，推進產(chǎn)品標準化和品牌化建設；城市資源板塊著力打造城市公共資源運營平臺，加大對城市資源的進一步整合，形成城市開發(fā)、建設、運營全產(chǎn)業(yè)鏈的運營體系。其次，在發(fā)展路徑上，圍繞自身主業(yè)推動相關多元化。例如，傳統(tǒng)的開發(fā)建設業(yè)務，可以圍繞委托代建業(yè)務逐步增加設計、監(jiān)理等業(yè)務，掌控工程咨詢各個關鍵環(huán)節(jié)，推進EPC一體化模式升級；同時向下介入建材生產(chǎn)、流通等領域，打造完整產(chǎn)業(yè)鏈條。此外，立足自身資源稟賦，積極拓展新興產(chǎn)業(yè)。例如，可以適當涉足生態(tài)環(huán)保、體育事業(yè)、國民健康、文化旅游等領域，培育新的經(jīng)濟增長點，帶動上下游產(chǎn)業(yè)鏈快速集聚，實現(xiàn)國有資本保值增值 [6]。

（三）強化資本運作，增強發(fā)展活力

中小城市城投公司可以圍繞資源發(fā)掘、資源注入、資源整合、資源變現(xiàn)等，因企制宜地選擇資產(chǎn)重組、收購兼并、上市等資本運作方式，構建資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本證券化的循環(huán)，逐步實現(xiàn)從資產(chǎn)型融資平臺向資本型投融資平臺轉變。在具體轉型時，首先要完成的步驟，就是全面清查本公司及所屬子公司資產(chǎn)情況和股權關系，按照資產(chǎn)屬性進行細化分類。同時在此基礎上，秉承同業(yè)規(guī)定、精簡高效、兼并重組、增強實力的基本原則，重新進行子集團或者子公司的組建。大力爭取城市資源注入，劃入國有股權，將無效資產(chǎn)徹底剝離，最后將核心業(yè)務進行歸并，管理層級也實現(xiàn)縮減，實現(xiàn)資源高度集聚化。然后，應該結合具體的市場融資需求，將母子公司各自的功能定位進一步明確，對母子公司進行功能再造，客觀分析公司內外部的環(huán)境，進而總結出自身的長處和短處所在，精準捕捉外部的一切機會，并排查安全威脅，重新規(guī)劃業(yè)務布局和業(yè)務發(fā)展戰(zhàn)略，讓各產(chǎn)業(yè)協(xié)調發(fā)展，為持續(xù)融資打下堅實基礎[7]。再次，要創(chuàng)新投融資模式。一是科學合理使用基礎設施建設資金，爭取更多財政資金、政策性資金的支持，減少對自身債務的壓力。比如，政府專項債堅持資金跟著項目走，重點投向交通基礎設施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎設施、能源、水利等九大方向。城投公司應該積極用好地方政府債券，擴大有效投資，積極參與成熟項目的挖掘、策劃、儲備，并建立嚴格的項目管理體系，加快項目開工建設，以市場化方式成為基礎設施領域的開發(fā)建設商。同時，積極爭取國家政策性開發(fā)性金融工具的支持，發(fā)揮其成本低、期限長、容易獲得銀行或專項債的配套資金支持等優(yōu)勢，為城投公司帶來新的增量資金。二是積極改善融資結構，結合公司轉型發(fā)展規(guī)劃，制定中長期融資計劃，提高企業(yè)主體信用級別，創(chuàng)新融資方式，借力資本市場，擴大直接融資規(guī)模及比例，嘗試上市、混改、產(chǎn)業(yè)基金等股權融資方式，用好ABS資產(chǎn)證券化、基礎設施公募REITs、供應鏈金融等新型融資方式，盤活存量資產(chǎn)，拓寬融資渠道。三是發(fā)揮投資引領作用，圍繞數(shù)字中國建設、創(chuàng)新驅動發(fā)展、“雙碳”戰(zhàn)略實施等國家戰(zhàn)略，加強與國內外優(yōu)秀的投資機構、基金管理公司等合作，謀劃大數(shù)據(jù)、新能源等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的投資布局，利用合作伙伴豐富的投資及管理經(jīng)驗實現(xiàn)資本運作水平的飛躍，對地方戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的關鍵環(huán)節(jié)、重點企業(yè)、配套服務領域進行投資，引導推動產(chǎn)業(yè)轉型升級。四是加強風險管控，要嚴格控制整體負債規(guī)模及增長速度，對公司債務的結構、規(guī)模、期限、利率、風險等指標要及時跟蹤與分析，建立定期報告制度，有效防控債務風險；同時加強投資風險管理，建立“資本投資—運營管理—國資退出—再投資”的良性循環(huán)機制，嚴謹操作項目選擇、投資決策、運營管理、投資退出等關鍵環(huán)節(jié)，提高投資成功率和回報率。

（四）深化體制改革，激發(fā)內生動力

城投公司轉型并非一蹴而就，短時間內城投公司很難完成市場化轉型，城投公司需要立足于本地情況，摸清家底，緊密結合城市發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局方向，明確自身角色定位，制定轉型計劃和方向，實現(xiàn)由城市建設者向城市運營者及產(chǎn)業(yè)投資者的角色轉變。作為城投公司股東，地方政府可以通過注入優(yōu)質資產(chǎn)、授予特許經(jīng)營權等方式，提升城投公司市場化運營能力和造血功能，進而達到控制財務風險的目的。作為監(jiān)管部門，政府部門應做好頂層設計，優(yōu)化國資監(jiān)管機制，在防控風險的前提下，充分授權放權，引導城投公司轉型升級。積極推進中小城市城投公司建立市場化經(jīng)營機制，對外以獨立的市場主體參與競爭、謀求合作，對內激發(fā)各業(yè)務板塊的經(jīng)營活力。一是建立健全授權經(jīng)營機制。厘清地方政府及其國資監(jiān)管機構、行業(yè)主管部門與城投公司之間的責權利關系，按照公司法等法律法規(guī)的要求賦予城投公司相應的決策權限、經(jīng)營管理權限，既讓城投公司自主經(jīng)營，又讓城投公司自負盈虧，實現(xiàn)責權利對等。從城投公司自身講，做好集團化管控，建立精簡高效的組織架構、健全完善的內控機制，提高決策和管理效率。二是改革選人用人機制。推行經(jīng)理層全員任期制和契約化管理，加大向社會招聘的比例，有條件的公司可以實行職業(yè)經(jīng)理人制度，進一步改革選人用人機制。同時，建立多通道、多層次的職能體系，打破子公司與子公司之間、子公司與集團本部之間的橫向、縱向人才流動壁壘，以崗位為核心推行社會化招聘與全員競聘等方式，推動人才的內外流動，優(yōu)化人崗適配，激發(fā)隊伍的活力。三是改革薪酬績效體系。實行全面薪酬管理，增加隨業(yè)績變動而變動的浮動工資部分，強化業(yè)績考核的指標設置、過程管理、結果應用，探索員工持股、超額利潤分享、項目跟投等中長期激勵方式，將個人收入與公司經(jīng)濟效益、創(chuàng)造價值能力密切掛鉤，調動干部員工的積極性、主動性和創(chuàng)造性。四是提升公司治理水平。在公司治理方面，公司人員的獨立性以及財務的獨立性都要進行考量，對于公司架構的科學性和制度的完善性等方面的管理也要加以重視。公司應規(guī)范法人治理結構及組織架構，明確部門劃分及崗位職責，規(guī)范財務管理制度，建立財務預決算體系，完善財務預警機制等內控管理體系。在公司管理方面，應當改變以往的行政化管理方式，建立市場化決策機制及考核激勵機制，面向社會公開遴選具有優(yōu)秀能力的人員加入公司團隊，打造高素質專業(yè)化管理團隊，讓城投公司的運營能力和盈利能力都有所提升。在公司經(jīng)營方面，城投公司應根據(jù)自身戰(zhàn)略規(guī)劃，聚焦主責主業(yè)，將基礎設施建設及運營、產(chǎn)業(yè)投資作為核心業(yè)務，圍繞核心業(yè)務，深入布局并拓展新業(yè)務。

五、結語

綜上所述，中小城市城投公司要積極順應國家政策導向，精準把握市場經(jīng)濟規(guī)律，立足自身資源優(yōu)勢，突出結構調整、專業(yè)化整合，加強資本運作，升級業(yè)務模式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，深化體制機制改革，激發(fā)內在活力動力，提升市場化經(jīng)營水平與核心競爭力，才能真正實現(xiàn)高質量轉型發(fā)展。

本文來源：《商業(yè)觀察》http://m.00559.cn/w/jg/125.html